——重庆一中院判决刘一宪诉重庆市北碚区天府镇人民政府要求履行行政合同案

【裁判要旨】

  行政机关进行行政合同的变更是具体行政行为，必须符合具体行政行为的基本原则，程序上应当满足最低限度的程序规则。

【案情】

2002年，重庆市北碚区人民政府根据国家退耕还林工程政策指导，在全区范围内实施退耕还林还草工程，由镇政府与退耕还林还草承包户签订合同书，落实个体承包政策。原告刘一宪系北碚区天府镇文星村枧槽沟社村民，其于2002年相继与该社多名农户签订土地流转合同，约定农户的承包地由原告进行退耕还林，农业税由原告负担，国家发放的退耕还林补助款由原告享受。同年12月22日，被告天府镇政府与原告签订《退耕还林还草合同书》，约定原告负责44.4亩坡耕地的退耕还林任务，并按政策享受国家退耕还林补助款。

2004年9月30日，重庆市人民政府出台了渝府发[2004]86号文，即《重庆市人民政府关于切实做好退耕还林成果巩固工作的通知》。该文件对退耕还林国家补助款作出了新的政策引导，在国家取消农业税的前提下，明确规定：“退耕农户直接从业主手中得到的补助不能低于国家政策标准；对规范的合同，农民又签字同意的，可将直补资金兑现给业主；对不规范的合同，必须进行补充和完善，由农户签字明确由何方享受国家补助政策；承包业主必须与一家一户的农民签订合同，若是与村社签订的合同，必须与农户补充完善签字同意的证明。”根据北槽沟社退耕农户的要求，被告天府镇政府于2005年8月17日书面通知原告刘一宪根据渝府发[2004]86号文件与退耕农户补充完善合同；枧槽沟社亦于2005年11月两次通知原告刘一宪进行面谈，告知政策规定以及农户意见。原告知晓情况后，多次表示拒绝签订补充合同。天府镇政府从2005年度起停发了对刘一宪的退耕还林国家补助款。原告诉至法院，要求被告天府镇政府履行合同。被告辩称，其已于2005年11月14日依法终止了与刘一宪签订的退耕还林还草合同。

【裁判】

    重庆市北碚区人民法院经审理认为，重庆市人民政府2004年颁布的渝府发[2004]86号文是对新形势下全市退耕还林工作具体指导的规范性文件，原告刘一宪应当按照新的文件精神与农户签订补充合同。原告多次明确拒绝签订补充合同，并且表示不同意将退耕还林国家补助款兑现给退耕农户，系与国家政策的规定明显抵触。故被告天府镇政府停发对刘一宪的退耕还林国家补助款并无不当。法院判决：驳回原告的诉讼请求。

    2011年3月17日，重庆市第一中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案涉及行政合同单方变更权的司法审查问题。

    行政合同是一种兼具行政性和契约性的具体行政行为。行政合同作为现代行政管理的一种方式，行政管理是目的，行政法律关系应占主导地位，民事契约关系为从属地位。在法律规范规定的范围内，行政是行政行为的基本特性，而法无禁止即可合意是民事契约的基本特性，在两个法律关系并存的情况下，应优先适用占主导地位法律关系的法律规则。依此可推断出以下结论：在行政合同法律关系中，双方当事人必须在行政法律规范规定的范围内达成合意，也即法律规范规定的内容应该成为行政合同的默认条款。因此，不但在合同签订时要符合法律规范的规定，在合同的履行过程中，如果相关的法律规范发生了变化，合同的内容也应该随之发生变化，也即应对合同的相应内容进行变更，这一点也符合民事合同关系中的情势变更原则。至于如何进行变更，涉及到行政合同具体法律制度的设计问题，应由立法机关立法进行规定。在没有规定之前，法院遵循什么原则来进行审查呢？笔者认为，既然签订行政合同是行政机关的具体行政行为，那么行政机关进行行政合同的变更也是具体行政行为，必须符合具体行政行为的基本原则，程序上应当满足最低限度的程序规则。如果法律规范明确规定了行政合同相对人义务的，则具有直接变更行政合同内容的法律效力，不需要行政主体履行相应的变更手续，只需要通知行政相对人即可。

    具体到本案，由于重庆市自2005年起免征农业税，政策发生了重大变化，重庆市人民政府出台了规范性文件明确要求承包业主与退耕农户签订补充合同，这属于法律规范明确要求承包业主履行的义务，刘一宪应该遵照执行。天府镇政府书面通知了刘一宪根据渝府发[2004]86号文件与退耕农户补充完善合同，但刘一宪明确拒绝签订补充合同。2003年最高人民法院行政审判工作会议主题报告中指出，审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定，没有规定的，可以适用合同法的规定。根据合同法的规定，在刘一宪没有履行法定义务前，天府镇政府享有先履行抗辩权。故一、二审法院均认定天府镇政府未继续履行合同并无不当，驳回了刘一宪要求履行合同的诉讼请求。