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文 | 陈 钟张开颜

【倾向性意见】案件移送前，应急管理局可以作出行政处罚。

【解读】《行政处罚法》第三十五条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。”根据前述法律法规的规定，行政执法机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件前作出行政处罚并无不当。

【倾向性意见】案件移送后，应急管理局可以作出警告、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、暂扣或者吊销有关许可证、暂停或者撤销有关执业资格或岗位证书的行政处罚。

【解读】《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第六条第三款规定：“移送案件的行政执法机关在移送案件后，需要作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚，或者在相关行政复议、行政诉讼中，需要使用已移送公安机关证据材料的，公安机关应当协助。”这意味着对于已经移送公安机关的案件，行政机关是可以继续进行行政处罚的。另外，基于“刑事优先”原则，在实体上，有关人身权和财产权的刑事处罚优于行政处罚；在程序上，有关人身权和财产权的刑事程序优于行政程序。但在处罚种类上，“刑事优先”原则是有限的，在移送后行政执法机关仍然能够作出行为罚和申诫罚。在安全生产违法行为行政处罚的种类上，行为罚包括责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、暂扣或者吊销有关许可证、暂停或者撤销有关执业资格或岗位证书；而申诫罚则是指警告。

【倾向性意见】刑事诉讼程序终结后，应急管理局可以作出行政处罚，但视情况的不同，在处罚种类上存在一定限制。

【解读】刑事诉讼程序终结后，这里既包括公安机关立案审查后认为没有犯罪事实或者显著轻微不需要追究刑事责任，也包括人民检察院作出不起诉决定以及人民法院判决生效等之后。基于有限的“刑事优先”原则，立足于整个行政执法的视角来看，在法院判决内容涉及人身权和财产权的情况下，行政机关作出行为罚和申诫罚并不违反法律的规定。

【倾向性意见】对于行政处罚程序终结后移送到公安机关的案件，无需撤销已经作出的行政处罚。

【解读】《行政处罚法》第三十五条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”既然法律允许罚款、拘留和罚金、拘役或者有期徒刑折抵，那就可以推出启动刑事诉讼程序并不以撤销行政处罚决定为前提条件。又，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。”

【倾向性意见】安全生产行政执法领域并没有关于尸体检验专门的程序规定，可考虑参考交通事故中关于尸体检验的程序规定。

【解读】《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条规定：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。”《生产安全事故报告和调查处理条例》中并没有关于尸体检验的程序规定，可参考《道路交通事故处理程序规定》第四十九条的规定：“需要进行检验、鉴定的，公安机关交通管理部门应当按照有关规定，自事故现场调查结束之日起三日内委托具备资质的鉴定机构进行检验、鉴定。尸体检验应当在死亡之日起三日内委托。对交通肇事逃逸车辆的检验、鉴定自查获肇事嫌疑车辆之日起三日内委托。对现场调查结束之日起三日后需要检验、鉴定的，应当报经上一级公安机关交通管理部门批准。对精神疾病的鉴定，由具有精神病鉴定资质的鉴定机构进行。”

【倾向性意见】涉嫌刑事犯罪案件移送后，终结行政处罚程序。

【解读】在《行政处罚法》中分别有两个条款：《行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。”前一条是适用的程序性的原则规定，它包含了“刑事优先”原理；后一条是规定了行政机关终结行政处罚程序的方式之一。

【倾向性意见】在实务中，法院对这类行政案件一般倾向于不可诉。

【解读】《行政处罚法》第二十七条及第五十七条将涉嫌构成犯罪的行政违法行为移送司法机关追究刑事责任，明确规定为行政机关的法定职责。但《行政处罚法》第二十七条及第五十七条的规范目的，并非保护特定的利益关系人，而是不特定公众的利益。因此，行政机关对于政违法行为，在利益关系人主张构成犯罪要求移送司法机关追究刑事责任的情况下，仍然不移送并作出行政处罚决定，并不损害利益关系人的合法权益；行政机关作出的行政处罚决定已经实现了保护利益关系人合法权益的目的。如果行政机关该移送而没有移送案件至司法机关，涉嫌构成犯罪的，应当追究相关人员的刑事责任。

【倾向性意见】对于一般的涉嫌刑事犯罪案件，达到刑事立案标准的，应急管理局应当向公安机关移送；对于尚未达到刑事立案标准但仍认为涉嫌刑事犯罪的疑难复杂案件，应急管理局可在咨询公安机关后作进一步调查。

【解读】《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十条第一款规定：“对行政执法机关移送的案件，公安机关应当自接受案件之日起三日以内进行审查，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并将不予立案通知书送达移送案件的行政执法机关，相应退回案件材料。”根据前述规定，应急管理局在依法查处安全生产违法行为的过程中，根据调查取证的情况，如违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等符合刑事法律中相关追诉标准的规定，认为有犯罪事实，涉嫌刑事犯罪的，应当将案件移送公安机关。

对于部分疑难复杂的案件，应急管理局受限于收集证据的手段，无法证明违法事实已经达到刑事立案标准，但根据相关线索，认为案件可能涉嫌刑事犯罪。《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十八条规定：“应急管理部门对重大疑难复杂案件，可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询公安机关、人民检察院；公安机关、人民检察院可以就案件办理中的专业性问题咨询应急管理部门。受咨询的机关应当及时答复；书面咨询的，应当在7日内书面答复。”根据前述规定，应急管理局可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定等问题向公安机关进行咨询，以明确后续如何进行进一步调查。

【倾向性意见】涉嫌刑事犯罪案件在检察院未提出检察建议的情况下，应急管理局不应作出没收违法所得的行政处罚。

【解读】《行政处罚法》第三十五条第二款规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”法律明确规定了行政处罚中罚款与刑事判决中罚金的折抵问题，我们还需要思考行政处罚中没收违法所得与刑事诉讼中没收违法所得的衔接、折抵问题。

《刑法》第五十九条规定：“没收财产是没收犯罪分子个人所有财产的一部或者全部。没收全部财产的，应当对犯罪分子个人及其扶养的家属保留必需的生活费用。在判处没收财产的时候，不得没收属于犯罪分子家属所有或者应有的财产。”没收财产系附加刑；《刑法》第六十四条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”没收违法所得系犯罪物品的处理；行政处罚中的没收违法所得，系行政处罚的种类之一。据此，没收违法所得在刑法和行政处罚法中并非同一概念。

《刑事诉讼法》第一百七十七条第三款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”前述法律规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见。基于此，如违法行为人未受到刑事处罚的，其违法所得部分在刑事诉讼程序中未处理的，在检察院提出检察建议的情况下，应急管理局对其作出没收违法所得的行政处罚并无不当，该等情形下并不涉及折抵问题。而如果刑事判决中对被告人作出了没收财产的附加刑，或是在刑事诉讼程序中已经对其违法所得部分以犯罪物品作出了没收处理的，应急管理局在未收到检察院提出的检察建议的情况下，不应在对其作出没收违法所得的行政处罚。

【倾向性意见】视不同案件的具体情况，市级应急管理局可与区县市应急管理局可以将案件直接移送市级公安机关，也可以将案件交办给区县市应急管理局后，有区县市应急管理局移送区县市的公安机关。

【解读】浙江省应急管理厅、浙江省公安厅、浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院《浙江省安全生产行政执法与 刑事司法衔接工作实施办法》第五条规定：“应急管理部门和公安机关在涉嫌安全生产犯罪案件衔接过程中，原则上按照监管权限和监管职责，实行同级移送、同级配合，不重复受理。上级应急管理部门、公安机关可以根据案情需要，协商后可以指定或提级办理。”根据省《实施办法》的规定，行政机关在移送涉嫌安全生产犯罪案件的过程中，原则上还是按照同级移送的原则进行。