行政诉讼起诉期限的适用与补救

——关于陆某等与N市规划局某分局规划许可行政争议案的思考

邱 坤

案情简介

原告：陆某、李某、杜某（以下简称“三业主”）

被告：宁波市规划局某分局（以下简称“规划局”）

第三人：宁波市某房地产开发有限公司（以下简称“开发商”）

2004年10月，三业主分别与开发商签订了《商品房买卖合同》，购买开发商建设的某住宅小区房产。2006年初，开发商向三业主交付商品房，三业主收房后认为所交付的小区房屋拥挤、绿地缩水，遂找开发商交涉。交涉未果后，三业主与小区内的其他184位业主于2006年8月22日以开发商为被告向宁波市镇海区法院提起了民事诉讼。在民事案件审理过程中，三业主认为规划局在向开发商颁发该小区的《建设工程规划许可证》时，所核准的相关数据与该小区已有的建设工程规划意见书、国有土地使用权挂牌出让公告、国有土地使用权出让合同、项目的规划设计方案、宁波市城市规划技术管理规定等载明的小区容积率、绿地率不符，使得小区容积率大大超标，导致小区拥挤、环境劣化、舒适度降低，房屋价值贬损。三业主认为规划局向开发商颁发《建设工程规划许可证》的具体行政行为违法，直接帮助了开发商的违法建设行为，严重损害了其合法财产权益和其他居住权益，于2007年4月23日向宁波市镇海区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销规划局向开发商颁发的《建设工程规划许可证》。本所律师接受开发商的委托，参加本案一审、二审诉讼。

争议焦点

庭审中，各方当事人就三业主是否是具体行政行为的利害关系人、其起诉是否因超过法定期限而丧失诉权、规划局的具体行政行为是否损害三业主的合法利益等多个焦点问题进行了充分的举证和辩论。本案例重点讨论程序问题中的起诉期限问题，故其他焦点问题不提及。

一、规划局主要观点：

本案起诉应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月的法定期限。《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”规划局于2004年9月28日给开发商颁发了《建设工程规划许可证》，三业主早在2006年1月13日就委托律师调查取证到该《建设工程规划许可证》，知道规划局作出该具体行政行为；其后，在包括三业主在内的187位业主与开发商进行民事诉讼过程中，三业主作为当事人又于2006年9月28日收到了开发商作为证据提交的该《建设工程规划许可证》。因此，起诉期限的起算点无论从2006年1月13日开始，还是从2006年9月28日开始，至提起本案诉讼的2007年4月23日，三业主起诉均已超出法定期限――三个月，三业主的起诉依法应予驳回。

二、开发商主要观点：

本案起诉应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年的法定期限。解释第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案所涉《建设工程规划许可证》证号早于2004年10月就记载于三业主与开发商签订的《商品房买卖合同》中，且在开发商售房现场也同时公示了该许可证，故应推定三业主从签约时就知道该具体行政行为。因此，起诉期限的起算点应从2004年10月开始，至提起本案诉讼的2007年4月23日，三业主起诉已超出最长法定时效――两年，依法应予驳回起诉。

三、三业主主要观点：

本案起诉期限应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的最长两年的法定期限――即开发商观点，但期限的起算点应为2006年9月28日三业主在民事诉讼中收到该《规划许可证》证据时开始――即规划局观点。因此至提起本案诉讼的2007年4月23日，三业主起诉未超出两年法定期限。

审理判决

本案经过一审审理，支持了开发商律师关于起诉期限的主要观点，裁定驳回三业主的起诉。三业主不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。法院审理中，2007年8月6日，三业主自愿申请撤诉，被准予。

一审判决情况

2007年6月18日，宁波市镇海区人民法院作出（2007）甬镇行初字第17号行政裁定书。

宁波市镇海区人民法院认为，原告向人民法院提起行政诉讼，必须在法律规定的期限内提出，超过法定期限的，将因起诉时效届满而丧失诉权。本案中，三原告于2004年期间分别与开发商签订了商品房买卖合同，2006年领取了房屋所有权证。在商品房买卖合同中均记载了被告核发的（2004）浙规建证***号《建设工程规划许可证》的证号，此时原告应当知道第三人所建房屋是经被告核发有建设工程规划许可证的合法建筑，原告认为被告作出的具体行政行为违法，其应在法律规定的期限内提起行政复议或者行政诉讼。原告在被告作出具体行政行为两年之后才提起行政诉讼，超出了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的最长两年的起诉时效，原告的起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第六项的规定，裁定驳回三原告的起诉。

经典评析

随着我国民主法制进程的加快和公民权利意识的日益增强，“民告官”诉讼案范围和类型不断发生变化，律师代理案件的难度也不断增加。对于律师而言，如果不能领会行政案件的特殊性,不能把握行政诉讼的特殊规则,将很难准确地完成代理工作。行政起诉期限是律师接受代理后首先应考虑的问题，如果在此方面没有认真考虑、严格审核，将给代理工作带来极大被动。该问题本身应该不复杂，但我国现行立法未对此给予相应的重视，法律、司法解释对于行政起诉期限的规定不明确，因而行政审判实践中争议颇大，应引起我们律师高度重视。笔者认为，上述案例至少可从以下三方面引起我们的思考：

一、理清我国现行法律对行政诉讼起诉期限的诸多规定是律师代理行政案件的基础

在我国现行行政法学中，并没有像民法有一个完整诉讼时效以及刑法有明确的追诉时效的概念，涉及行政诉讼时效内容时往往用起诉期限来代替，认为起诉期限是“法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。”有关行政诉讼起诉期限的规定散见于《行政诉讼法》、《行政复议法》、最高法院司法解释、以及各部门行政法中，其中规定的时间长短不一，少则5日，多则20年，有研究者参照我国《民法通则》将民事诉讼时效划分为普通时效，特殊时效和最长时效的分类法，对行政起诉期限区分为一般起诉期限、特殊起诉期限和最长起诉期限三种。

     （一）一般起诉期限      

1、原告直接起诉的，起诉期限规定为3个月（《行政诉讼法》第三十九条规定）；

 2、对经过复议向法院起诉的，起诉期限规定为1 5日（《行政诉讼法》第三十八条规定）。

   （二）特殊起诉期限

   1、直接向法院提起诉讼的特殊起诉期限，其中有：

15日（《土地管理法》第八十三条、《邮政法》第四十条、《水污染防治法》第五十四条、《药品管理法等》第五十五条等）；

30日（《渔业法》第三十三条、《森林法》第十七条、《土地管理法》第十六等）；

2、经复议向法院提起诉讼的特殊起诉期限，其中有：

5日（现已失效的《治安管理处罚条例》）；

30日（《海关法》第二十六条等）；

3个月（《专利法》第四十一条、《城市房屋拆迁管理条例》第十六条等）。

（三）最长起诉期限

2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，将行政诉讼最长起诉期限分为两种，一种是知道具体行政行为内容，但未被告知诉权或者起诉期限的为2年（解释第四十一条规定）；另一种是不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的为20年，其他的为5年（解释第四十二条）。

二、最长起诉期限的适用存在界定不清之处，法官自由裁量权较大

对于上述最高人民法院司法解释第四十一条、四十二条规定的起诉期限，自实施以来，一直在审判实践中存有争议，很多律师和法官都认为该两条内容界定不清，文字表述不严谨、不科学，给司法适用带来困惑。下面予以简单剖析：

解释第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”从本条表述的适用对象或适用范围来看，似乎是针对行政行为相对人的，因行政机关的具体行政行为针对行政相对人作出，行政机关告知诉权或起诉期限也应是针对行政相对人的，此时，行政机关并没有义务去告知具体行政行为的利害关系人，事实上也不可能告知。所以本条起诉期限最长2年的规定应适用于行政行为相对人，而不适用行政行为的利害关系人。

解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”从本条表述的含义看，其适用对象似乎是针对行政行为利害关系人的，而不是针对行政行为相对人的。因为行政机关的具体行政行为就是针对相对人作出的，行政行为的相对人不知道行政机关对其所做具体行政行为的内容几乎是不可能的，而行政行为利害关系人不知道该具体行政行为内容的可能性却非常大。但是，该条司法解释的内含并不能排除行政行为的相对人不知道具体行政行为的内容或利害关系人知道行政行为的具体内容的可能。

同样，如此推理，第四十一条规定的情形也存在适用行政行为利害关系人的问题。再仔细推敲，第四十一条、第四十二条区分的两种情形，一种是未告知诉权或起诉期限的，一种是不知道具体行政行为内容的，但实践中这两种情形并不是截然分开、完全独立的，尤其是在利害关系人方面同时存在两种情形的比比皆是，那么，法官该如何解决这种两个条款都可以适用的冲突，律师该如何把握适用的准则呢？

二、律师可选择合适诉讼策略补救行政起诉期限，以达到委托人行政诉讼之目的

可以说，正确理解行政起诉期限的法律规定是律师代理行政诉讼案件的前提，但按照前面的阐述，我国现行司法实践中对起诉期限的理解存在歧义，适用存在冲突，因此法官的自由裁量空间较大。这种现状，对于律师代理行政诉讼案件提出了更高要求，即代理伊始就需认真研究起诉期限，可能存在风险时，就应考虑选择合适诉讼策略进行期限补救。

如果有充分证据证明具体行政行为违法，但已经超诉讼时效，代理人就应考虑到行政相对人或利害关系人直接向法院提起诉讼、请求确认行政行为违法，可能会承担败诉的风险：法院一是不予受理，二是受理后经审理裁定驳回起诉。此种情况，律师可考虑重新审视案件，另选定一个诉讼角度起诉，例如直接向被告行政机关提出申请，请求行政机关依法纠正自己的违法行政行为或查处行政相对人的违法行为，该请求并未有法定期限限制，如行政机关未予纠正或查处，律师则可以针对此申请提起行政不作为之诉，请求行政机关在一定期限内履行法定职责。针对这种诉讼请求，法院一般只审查该行政机关是否具有受理、审核和作出处理的法定义务和职责，原告是否向被告请求过履行法定职责，诉请不作为的起诉期限有没有超过，而不会审查原告何时知道或应当知道具体行政行为的内容、诉权等，如此同样可达到进入行政诉讼程序维护原告合法权益的目的。  

就本案例而言，原告三业主律师在代理起诉时，如果从其提供民事代理服务的其他184位业主中选择出近两年内签订《商品房买卖合同》的人作为原告，也不会发生本案被裁定驳回起诉的结果。由此也可以带来启示，如果某一个具体行政行为涉及到多个行政相对人或利害关系人，这些人介入具体行政行为的时间先后不同，律师便可从中做出选择，较为容易地解决个别原告起诉期限超过法律规定的问题。