保护受控主体的利益，是宏观调控法治化的应有之义。调控主体实施调控行为是为了有效解决“市场失灵”问题。然调控主体亦存在自利性，这种自利性决定了调控主体利益与社会公共利益、受控主体利益天然存在冲突，调控主体不正当行使调控权侵犯受控主体利益时有发生。在法治社会，为保护受控主体利益，必须通过法律控制宏观调控权，主要包括三种途径：通过法律确认受控主体的经济权利，通过法律保障受制主体的经济权力，通过法律将宏观调控权力予以分解。其中将宏观调控权力分解为决策权、执行权、监督权是最为直观而有效的方式，相对应的还应构建宏观调控决策权、执行权、监督权违法行使责任体系，此为受控主体利益受损后能得到救济的必然要求。

关键词：受控主体；利益保护；控权；责任

在“法律虚无主义”年代，经济领域的生产、流通等各环节，企业的产、供、销、人、财、物各方面，都由计划安排，连合同法都可以不需要。^[1]加之当时实行的是公有制，在这样的经济体制中是不存在“私有财产神圣不可侵犯”的法治理念的，甚至可以说，是没有“私”的概念的。当然，彼时百姓事实上也没有什么私产，谈“保护私产”反倒显得不那么必要。改革开放后，社会开始转型，从公有制转到公有制为主多种分配方式并存，从搞“阶级斗争”和政治运动转到以经济建设为中心，从计划经济转到市场经济。市场经济即法治经济，这就要求尊重市场规律，加强经济法制建设。

随着市场经济的建立和发展，私主体的权利意识亦随之提升，私主体在经济生活中的权利得到有效保护亦为法治经济的应有之义。但是，公主体与私主体利益本位的不同、公主体的自利性、公主体与私主体力量悬殊等问题的客观存在，导致私主体的利益并不总是能够得到有效保护，甚至时常面临被公主体权力侵占的风险。但国家在一定时期内的利益资源总量是特定的，公主体拿走的越多，私主体能享有的份额就越少，资源有限性与自利性驱使下需求无限性的矛盾，在法律上表现为权力与权利间的博弈。随着经济体制改革、私主体权利意识的提升，国家也在逐步转变职能行使方式，不断减少直接的、强制性的指令（毕竟强制性指令更易违背经济规律、侵犯私主体利益），更多的使用引导、促进的方式来影响社会经济结构和运行，进而实现经济的稳定增长，此即为宏观调控。在宏观调控中，与前述所及的公主体相对应的是调控主体，与私主体相对应的是受制主体。

充分体现民众的意志和维护民众的权利，是法治最本质的特征，它构成法治的基础和核心。^[2]从权利与权力的关系出发进行思考，不难发现控制国家权力于维护民众权利具有重要意义，它构成法治的关键。因此实现法治经济，切实保护受控主体的利益，其关键在于控制调控主体的权力。毫无疑问，在法治社会，对宏观调控权的控制必须依靠法律实现。对宏观调控权实行法律控制，不仅是这一权力合法化的必由之路，同时也是抑制该权力异化的必经之途。^[3]综观当今实行市场经济的国家，他们以法律手段控制宏观调控中调控主体权力的方式不外乎三种：通过法律确认受制主体的经济权利，通过法律保障受制主体的经济权力，通过法律将宏观调控权力予以分解。其中最为有效而直接的控制方式，当属第三种。当然，大多数国家并非只采用其中一种的，而是综合使用、使其相互配合而发挥控权作用的。

为切实保护受制主体的利益，从“法律责任目的”的诸多学说来看，均有必要明确宏观调控主体违法时所应承担的责任。显然，这种责任不同于民事法律责任、行政法律责任、宪法责任、刑事法律责任，应当属于一种新型法律责任——经济法责任。^[4]所谓经济法责任是指经济法主体因其违反经济法义务或不当行使经济权利（权力）的行为所应承担的法律后果，显然包括调控主体的经济法责任和受控主体的经济法责任。但本文旨在探讨受控主体的利益保护问题，故对于经济法责任体系构建的论述仅将调控主体一方的责任作为论述对象。又鉴于通过法律将宏观调控权力分解为决策权、执行权和监督权是最为有效而直接的控制方式，故对于调控主体责任体系的构建亦将从相对应的三个部分展开：宏观调控决策权违法行使责任的体系构建，宏观调控执行权违法行使责任的体系构建，宏观调控监督权违法行使责任的体系构建。

（一）通过法律确认受制主体的经济权利

为有效缓和利益冲突，实现对利益的调整作用，法律必须首先在纷繁多样的利益中，确认利益名目，界定利益范围，分配利益数量和质量。^[5]利益分配的过程当然还要注重对弱者利益的倾斜保护，以保证实质公平，这也是经济法作为社会本位法保护社会公共利益的应有之义。是故，法律必须明确规定受制主体的经济权利，其内容包括具有经济利益且免受国家经济权力侵犯的物权、债权、知识产权等。^[6]这些都是静态的权利，而从动态来看，在市场经济中，这种经济权利还包括受制主体的经济自由权，这种经济自由权在实质上是一类“市场对策权”，也叫“经济博弈权”。市场调节应当是基础性的调节机制，因此但凡市场能够解决的就应该由市场自行解决，当且仅当市场不能有效调节时，调控主体才可以介入以应对“市场失灵问题”，也就是说调控主体的调控行为应当是处于补充地位的。这样的定位就要求法律制度构建时必须充分有效地保障受控主体的经济自由权，对受控主体经济自由权的限制应当是法律保留的事项，绝对禁止调控主体肆意限制。加之，当今调控主体的调控多为指导性的而非指令性的，那么这种市场决策权还具体表现为对于调控主体非强制性的调控，受控主体有权选择合作或者不合作，有权选择遵从或不遵从，也就是说受控主体享有接受或拒绝调控主体的非强制性调控的权利，举轻以明重，那么对于非法调控行为当然更加享有拒绝的权利了。^[7]那么这进一步，又涉及受控主体信赖利益的保护问题了：那些选择顺应调控主体调控行为却遭受了损失的受控主体是否能够索赔或者说是否能够得以救济呢？如果可以，受控主体应该通过怎么样的程序来获得救济、能够获得什么程度的救济及由谁来承担补偿（赔偿）责任，这些涉及受控主体信赖利益的问题都有待法律的明确。

通过法律确认受控主体的经济权利，实则是在明确调控主体宏观调控权力应受多大的限制，是对宏观调控权力进行法律控制的基本方式。这种方式就好比将蛋糕切成两块，一块归张三所有，一块归李四所有，他们对于各自分得的蛋糕享有所有权，这种所有权系对世权，除所有权人以外的任何人都负有不得侵犯的义务，于宏观调控领域即表现为“通过明确社会主体的经济权利，限制国家权力”。关于此，博登海默曾作过这样的评价：“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律就会努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。”^[8]事实上，在现代市场经济国家（包括转型国家），宏观调控权力的不正当行使（用到了它不应当用的地方），是社会主体经济权利不时受到侵害的主要原因之一。故从现实必要性讲，亦有必要通过法律明确受控主体的社会经济权利，毕竟社会主体经济权利的“羸弱”是调控主体调控权力得以“恣肆”行使的重要原因。

（二）通过法律保障受制主体的经济权力

社会权力是指社会主体以其所拥有的社会资源对社会和国家产生的影响力、支配力，是指其以所拥有的社会资源形成的某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大力量。^[9]受制主体的经济权力就是社会权力的一种。笔者认为受制主体的经济权力在市场完全竞争阶段是不明显或者说不那么常见的。因为当时经营者（即宏观调控中的受制主体）是分散的，且资本尚未积累到一定程度，个体的力量比较弱小，是没有这种“形成一家之言影响社会”的能力的。因此在当时，这种经济权力只有个体联合起来方能得以实现。但是随着生产的社会化、资本的积累，随着大公司、大集团的出现，市场进入垄断竞争阶段，这种经济权力就变得明显而常见的。从某种程度上说，这是大公司、大平台由传统的受控主体向事实上的调控主体的转变，这种影响尤其体现在其对立法的影响。以阿里巴巴为例，其作为经营者，是宏观调控中传统的受控主体。但其淘宝平台的运行规则对淘宝商家、消费者均产生影响。从这个层面讲，当公司、平台具有影响社会的资源和能力时，他是处于国家之下、最低阶的受控主体至上的，系类中间层主体，对于处于其地位之下的低阶受控主体而言，他也是实际上的调控主体。而这种“对下”的影响力，也会反过来“对上”产生作用：一方面，调控主体实施调控行为时必须考虑对这些“类中间层”受控主体的影响，考虑其对于调控决策的对策是顺应还是拒绝，此为间接作用；另一方面，这些“类中间层”受控主体的规则已然对社会产生影响，若调控主体通过立法出台的规则与其规则不一致，则不管对该受控主体而言还是对最低阶的受控主体而言都是一件“麻烦”的事情，对于整个社会运行而言都是较高的成本，当然对于该调控主体的影响最为直接而明显，因此他们往往会设立法律政策研究中心，并通过立法游说来影响调控主体法律、政策的制定，此为直接作用。这种直接作用和间接作用构成了笔者所认为的受制主体经济权力对宏观调控权有影响力的主要体现之一，是经济权力从宏观权力外部制衡宏观调控权力的体现。

受控主体运用自己的资源从外部对调控主体权力施加影响，以遏制宏观调控前的专横，并使之朝有利于社会集团、群体的利益倾斜，确实能起到相当效果。^[10]因此法律有必要保障受制主体的经济权利。立法者虽然不能创造社会利益关系，但是可以为新的社会利益关系的产生提供或创造条件。^[11]优良的法律应当具有促使人们积极追求利益的功效，促进某种新生利益的形成和发展是法律对利益产生作用的方式之一。这种通过法律保障受制主体经济权力以控制调控主体调控权力的方式，就好比是“通过规则保障汽车之外的群众对汽车的监督，旨在让汽车按照交通规则安全平稳行驶”。

（三）通过法律将宏观调控权力予以分解

通过法律将宏观调控权力予以分解，是从宏观调控权力的内部，对宏观调控权力进行操作的方式，是在权力分解的基础上建立一个稳定的、相互制约的宏观调控权力体系，进而实现“以权力之间的关系制约权力”。^[12]这种权力分解的原理就是分权制衡，因此是一种更为直接而有效的控权方式，而有效控制权力自然能更好保护受控主体的利益。当然，在法治国家，分权制衡必须通过法律实现，即以法律制度来规范和保障国家权力资源方面的分权和制衡。而就我国情况而言，如果不对宏观调控权力进行分解，那么其与计划经济体制之下“高度集中的国民经济管理权力”没有本质区别，而该权力还极有可能“失去法律的控制”，使得社会经济结构和运行在“市场失灵”的基础上产生更加可怕的“政府失灵”，同时也使得社会主体的经济利益在“初次分配不公平”基础上，形成更加严重的“再分配不公平”。^[13]因此就现实必要性来讲，亦须通过法律将宏观调控权力予以分解。

那么如何分解宏观调控权力又是一个新的问题。笔者认为这主要是将调控权力行使的环节作为分解的依据是比较合理的，按这样的方式，宏观调控权可以被分解为宏观调控决策权、宏观调控执行权、宏观调控监督权三个部分。目前学界对于宏观调控决策主体的认知相对是比较统一的，认为决策主体——制定计划、经济政策、具体调节手段的主体只能是中央机关。比如，张守文教授就提出，宏观调控是一种只能由中央提供的公共产品。而那些认为地方也有宏观决策权的主张多半是对“宏观”的理解存在偏差：“宏观”应当是从整个国民经济的总量和结构出发的，必须考虑全国统一市场，故只有中央机关有能力进行决策。在明确决策主体是中央机关后，其又可以再细分为直接参与决策的主体和能对决策施加影响但不直接参与决策的主体。而对于执行主体是否包括地方则是有争议的。有的学者主张按前文所述“宏观”之理解，则宏观调控权的执行主体也只能是中央机关，到省一级调控主体执行就是“中观调控执行权”。但有的学者主张“一级调控，二级主体”，即执行主体是可以包括地方的，并不会与前文“宏观”的理解矛盾，因为地方在执行的时候也是以中央的决策为依据的，具体而言执行主体包括行政主体、地方权力机关、社会中间层主体。但不管是哪种主张，他们在对于分解宏观调控权以实现控权这一认识上是达成共识的。权力的行使当然还需要监督，监督的形式是多样的，但就“权力制衡权力”来说，此处所说的监督显然是权力机关的监督，包括对决策权的监督、执行权的监督。因为我国目前并没有独立于人民代表大会并能对其行使监督权的监督，加之对我国实际宪政关系的考量，目前来说，宏观调控权的监督主体只能是人民代表大会及其常委会（如果认为宏观调控执行权的主体只能是中央机关，则相应监督权的主体只是全国人民代表大会及其常委会；如果主张“一级调控，二级主体”，那么相应监督权的主体还应包括省级人民代表大会及其常委会）。

（一）明确调控主体违法责任的必要性

对于“法律责任之目的”这一问题，法理学界存在“权利保护说”、“法律保障说”、“秩序保护说”、“多元说”等几种观点。^[14]这些均为明确宏观调控调控主体违法责任的必要性提供了颇具启发性的思考视角：

基于“权利保护说”看，为保护受制主体经法律确认的权利不被宏观调控主体违法行使权力的行为所侵害，需要明确调控主体的违法责任；

基于“法律保障说”看，为避免调控主体不适当履行宏观调控的义务（宏观调控也被认为是现代国家的一项新的重要职能，其目标是经济、社会领域的诸多现代问题，此外，由于宏观调控作为一种公共物品，是私人主体所不能提供或无力提供的，因而只能由国家承担起提供公共物品的重任，从这个意义上说，宏观调控首先是国家的一项义务，其次才是国家的一种权力^[15]），为确保受制主体经济权力有效行使，需要明确调控主体的违法责任；

基于“秩序保护说”看，宏观调控行为是作用于一国经济结构与运行的，旨在保证经济稳定与增长，调控主体违法行使宏观调控权必然对经济秩序造成巨大破坏，经济秩序紊乱必然波及受制主体的合法利益，故需要明确调控主体的责任，一方面防范调控主体违法行使调控行为破坏经济秩序、侵犯受制主体利益，另一方面也是为了经济秩序在被破坏之后尽可能得到恢复、受制主体利益被侵犯之后尽可能得到救济，尽管事实上很难完全恢复、救济。

“多元说”，是指法律责任就不同社会主体而具有不同的设定目的。在宏观调控中，则为调控主体违法责任的设定对于调控主体与受制主体分别具有什么意义，此已于上文进行详述，此处不再赘述。

（二）明确调控主体违法责任的体系构建

关于宏观调控责任的性质学界是存在争议的，主要为政治责任与法律责任之争。但笔者认为不管是宏观调控决策主体还是执行主体，亦或是监督主体都是可以成为宏观调控法律责任的主体的。首先，宏观调控法治化，法治主义理念是调控主体法律责任产生观念基础。其次，宏观调控权力的性质决定了其一旦失效将会侵害广大受控主体的利益，若不从法律上明确其责任，一方面法律对其规范的效力会打折扣，另一方面也会导致遭受损害的受控主体的权利无法得到救济。再者，即便于当前法院追究国家权力机关责任的可能性较小甚至没有，或者说从我国宪政关系来看法院是没有这种权力的，但从应然状态看，任何国家权力违法行使都应当在法律追究范围内，正如季卫东教授指出的那样：“让国家权力受到某种超越性规范的约束，在现实的制度安排中得以具体化，是宪政的主体”。^[16]那么应该怎样来判断调控主体是否需要承担违法责任呢？这个问题实质就是调控主体违法责任的构成要件，通说认为包括三个：主体要件，违法行为要件、损害后果及因果关系要件。对应宏观调控权力分解的方式，调控主体的责任体系也可以分为宏观调控决策权违法行使责任体系、宏观调控执行权违法行使责任体系和宏观调控监督权违法行使责任体系。不同的责任体系中违法构成要件的责任内容自然是不同的。以违法行为要件为例，决策权违法主要是指决策行为违反决策程序（据此，宏观调控决策权违法责任的主体只可能是主要决策主体、直接参与决策的主体，而那些仅影响决策而不直接参与决策的主体是不可能成为宏观调控决策权违法责任的主体的），包括故意或过失的违反，而执行权违法只要是调控主体的调控行为违反了直接或间接规定的义务。

而不同责任体系的构建，其重点当然也是不同的。譬如，宏观调控决策权违法责任体系立法完善的重点在于对决策程序的规定，宏观调控执行权违法责任体系立法完善的重点在于对执行程序和执行内容的规定。至于宏观调控监督权违法责任体系的构建则相对复杂些，探索建立对全国人民代表大会及其常委监督的具体机构于我国而言是一条比较漫长的道路。从宏观调控法律责任制度的立法形式上看，笔者支持采用于基本法中统一规定通用的程序、责任认定和责任落实内容，并于各子部门法中分别规定其特定的内容的立法形式。

［1］张辉：《宏观调控权法律控制研究》，法律出版社，2010年12月第1版。

［2］张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社，2009年2月第1版。

［3］陈婉玲：《经济法责任论》，中国法制出版社，2005年5月第1版。

［4］漆多俊：“控权：通向法治之路的关键”，载《经济社会体制比较》2006年第3期。

［5］杨三正：《宏观调控权论》，厦门大学出版社，2007年10月第1版。

［6］张德峰：《宏观调控法律责任研究》，中国方正出版社，2008年版。

［7］白晓峰：“房产税：市场规制权与市场对策权的博弈选择”，载《财税法论丛（第15卷）》。

［8］王邦彦：《宏观调控受控主体合法预期保护研究》，浙江财经大学硕士学位论文，2016年。

［9］张辉：“经济法视域中的宏观调控权——兼论宏观调控权与中观调控权的关系”，载《广西师范大学学报》2009年第1期。

［10］漆多俊：《经济法学》，高等教育出版社，2014年8月第3版。

［11］李曙光：《经济法学》，中国政法大学出版社，2013年5月第2版。

［12］陈金钊主编：《法理学》，北京大学出版社，2002年版。

［13］郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社2005年版，第159~160页。

［14］季卫东：“合宪性审查与司法权的强化”，载《中国社会科学》2002年第2期。

［15］张德峰：“经济法再分配功能之体现”，载《法学评论》2008年第2期。

[1] 漆多俊：“控权：通向法治之路的关键”，载《经济社会体制比较》2006年第3期。

[2] 漆多俊：“控权：通向法治之路的关键”，载《经济社会体制比较》2006年第3期。

[3] 张辉：“经济法视域中的宏观调控权——兼论宏观调控权与中观调控权的关系”，载《广西师范大学学报》2009年第1期。

[4] 张辉：《宏观调控权法律控制研究》，法律出版社，2010年12月第1版，第116页。

[5] 陈婉玲：《经济法责任论》，中国法制出版社，2005年5月第1版，第24-25页。

[6] 张辉：《宏观调控权法律控制研究》，法律出版社，2010年12月第1版，第88页。

[7] 张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社，2009年2月第1版，第172页。

[8] [美]博登海歇：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来等译，中国政法大学出版社，1999年版，第361页。

[9] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社，2005年版，第159~160页。

[10] 郭道晖：《法理学精义》，湖南人民出版社，2005年版，第183~184页。

[11] 陈婉玲：《经济法责任论》，中国法制出版社，2005年5月第1版，第25页。

[12] 张辉：《宏观调控权法律控制研究》，法律出版社，2010年12月第1版，第97页。

[13]张辉：《宏观调控权法律控制研究》，法律出版社，2010年12月第1版，第92页。

[14] 陈金钊主编：《法理学》，北京大学出版社，2002年版，第246~247页。

[15] 张守文：《经济法总论》，中国人民大学出版社，2009年2月第1版，第177页。

[16] 季卫东：“合宪性审查与司法权的强化”，载《中国社会科学》2002年第2期。