文｜任家慷

行政非诉执行是专门针对没有强制执行权的行政机关规定的，尤其是在行政机关对行政相对人的违法行为作出行政处罚决定（书）后，行政相对人在法定期限内既不提起诉讼又不履行，没有强制执行权的行政机关可以依照法律规定向法院申请强制执行。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“《解释》”）第一百六十六条的规定，行政机关向法院申请强制执行其行政行为，法院受理后，应由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定，需要采取强制执行措施的，由受理法院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

鉴于行政行为类型众多，为了行文方便，本文以行政处罚决定（书）作为探讨行政非诉执行申请时效的依据。

由于行政非诉执行需要经过行政审判庭的审查并出具是否准予执行的裁定，司法实务中对行政机关向法院申请强制执行其行政处罚决定（书）的时效问题产生了争议，申请时效是适用《解释》第一百五十三条规定的“二年”，还是《解释》第一百五十六条规定的“自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内”。

观点一：申请时效为二年

第一种观点认为行政非诉执行的申请时效应适用《解释》第一百五十三条规定的“二年”期限。

该观点认为，经过行政审判庭审查后出具的准予执行裁定书属于发生法律效力的行政裁定书，结合《解释》第一百五十二条第一款以及第一百五十三条的规定，发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书的申请执行的期限为二年，从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。依据上述规定，对于行政机关向法院申请强制执行其行政处罚决定（书）的时效，应当从法院作出的准予执行的行政裁定书送达行政相对人之次日起开始计算二年。

观点二：申请时效为三个月

第二种观点认为行政非诉执行的申请时效应适用《解释》第一百五十六条规定的“三个月”期限。

该观点认为，行政审判庭出具的准予执行的裁定不属于发生法律效力的行政裁定书，因此行政非诉执行的申请时效不应适用《解释》第一百五十二条的规定，而应适用《解释》第一百五十六条关于“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”之规定。再根据《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，行政机关将其作出的行政处罚决定（书）直接送达行政相对人，行政相对人于当日即知道该行政行为的作出，从当日起计算六个月的行政诉讼时效，六个月届满后的次日开始计算行政机关申请强制执行的时效，该时效为三个月。

从上述两个观点可以看出，行政非诉执行的申请时效是二年还是三个月，主要焦点在于如何看待行政审判庭出具的准予执行裁定书的性质，即该裁定书是否属于发生法律效力的行政裁定书。

笔者较为认同第二种观点，即行政非诉执行的申请时效应当适用《解释》第一百五十六条规定的“自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内”。笔者认为行政审判庭出具的准予执行裁定书不属于发生法律效力的行政裁定书，具体理由有以下两点:

(一)具备强制执行力的是行政处罚决定（书），并不是行政审判庭出具的准予执行裁定书。

根据《行政处罚法》第六十六条第一款“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定书载明的期限内，予以履行”之规定，行政机关作出行政处罚决定（书）并送达行政相对人后，行政处罚决定（书）即具有强制执行力，行政相对人应当按时履行。另外，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第二条亦规定，“执行机构负责执行下列生效法律文书：……（2）依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定；……”，也能够说明行政处罚决定（书）具备强制执行力。

由于行政相对人对行政处罚决定（书）既不履行，也不提起复议或诉讼，没有强制执行权的行政机关只能向法院申请强制执行，以保证行政处罚决定（书）的强制执行力的实现。因此，法院审查后出具准予执行裁定的，负责执行的机构强制执行的是行政处罚决定书，而非行政审判庭出具的准予执行裁定书。

（二）行政审判庭对行政非诉执行的审查仅是合法性审查，并未涉及行政机关和行政相对人之间权利义务的裁决，属于法院强制执行前的内部或程序性审查。

行政机关申请法院予以强制执行的是其作出的行政处罚决定（书）这一行政行为，虽然法院对行政机关的强制执行申请作出准予执行的行政裁定，但该裁定实质上是对行政机关作出的行政行为的合法性和可执行性进行的审查，而非行政诉讼中对当事人之间权利义务关系所作的裁决。行政审判庭的审查程序更偏向于法院在强制执行前的内部程序或前置程序，出具的准予执行裁定书应属于法院内部文书或程序性文书，不应将该裁定书视为发生法律效力的行政裁定书。

综上所述，行政审判庭出具的准予执行裁定书不能等同于《解释》第一百五十二条所规定的“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书”，亦不能适用二年申请时效的规定对行政非诉执行进行审查。因此，行政非诉执行的申请时效适用《解释》第一百五十六条规定的“自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内”，更为合适。

《行政诉讼法》

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第九十七条 公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）

第一百五十二条 对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行。

第一百五十三条 申请执行的期限为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关规定。

申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。

逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第一百五十四条 发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，由第一审人民法院执行。

第一审人民法院认为情况特殊，需要由第二审人民法院执行的，可以报请第二审人民法院执行；第二审人民法院可以决定由其执行，也可以决定由第一审人民法院执行。

第一百五十五条 行政机关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应当具备以下条件：

（一）行政行为依法可以由人民法院执行；

（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；

（三）申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；

（四）被申请人是该行政行为所确定的义务人；

（五）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；

（六）申请人在法定期限内提出申请；

（七）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。

行政机关申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料。

人民法院对符合条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。

第一百五十六条 没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第一百六十条 人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。

人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。

需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

任家慷，浙江东鹰律师事务所律师助理，公司业务部/婚姻家事与财富传承部成员，主要业务领域：破产重组、民商事、行政等。