2013年房地产调控新政“新国五条”解读
本次国务院常务会议的召开及房产调控政策的出台正值十八大召开之后、全国两会召开之前，在延续和强调以往调控政策内容的同时提出了一些新的政策精神，对今后中央政策的制定、出台以及各地区、各部门理解和落实中央调控精神有非常重要的意义。现将本次会议要求及国办发【2013】17号文件初步解读如下：
一、城镇化、热点中心城市住房供求紧张——今后房产形势的官方判断
十八大报告中多次提到“城镇化”，要求坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。在贯彻落实十八大报告精神之下，本次会议强调了我国所处的时期——城镇化快速发展时期，并指出了短期内热点城市和中心城市住房供求紧张格局难以根本改变的问题和特点，提出将“支持自住需求、抑制投机投资性购房”作为房地产市场调控必须坚持的一项基本政策，并要求保持政策的连续性和稳定性，严格执行并完善有关措施，促进房地产市场平稳健康发展。
这既是对国内房产发展方向和发展现状的官方判断，也是对今后房产调控政策基调和政策效力的官方预期。城镇化是今后的发展方向之一，热点城市、中心城市住房供求紧张格局是必须解决的困境，这对房地产市场来说是一个利好。以支持自住需求、抑制投机投资性购房作为一项基本政策并要求保持政策的连续性和稳定性，意味着调控政策将以对购房者的需求的控制和调整作为政策制定的核心，并将持续不断地强调和执行。购房者需求得到控制和调整的同时，房地产市场的供给的方向和结构也会逐渐调整。
二、六项调控措施——各有用意
（一）完善稳定房价工作责任制，要求一线城市落实新建商品住房价格控制目标
本次调控政策要求认真落实省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的稳定房价工作责任制。各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市要按照保持房价基本稳定的原则，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标。建立健全稳定房价工作的考核问责制度。
此前，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发【2010】10号）、《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发【2011】1号）两文件均提到建立考核问责制度。其中，国办发【2011】1号文件要求2011年各城市人民政府合理确定本地区年度新建住房价格控制目标并向社会公布，未如期确定并公布房价控制目标、新建住房价格上涨过快、没有完成保障房目标任务的相关负责人，将视情况被问责。2012年，中央没有提出新的要求。今年，国务院再提此事,并增加了新的内容。首先，从“约谈省级及有关城市人民政府负责人、对相关负责人问责”上升为“省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的稳定房价工作责任制”，并要求国务院有关部门要加强对省级人民政府稳定房价工作的监督和检查。对执行住房限购和差别化住房信贷、税收等政策措施不到位、房价上涨过快的，要进行约谈和问责。相比以往，本次调控新政的问责制度中的责任更加明晰，更具威慑力。其次，将制定和公布价格控制目标的范围由原先的“新建住房”缩小为“新建商品住房（不含保障性住房）”，该范围的缩小意味着价格控制目标将更具有针对性。最后，将城市的范围缩小到各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市，再次强调一线城市房价控制。今后，一线城市的房价可能将得到进一步控制，而对二三线城市的房地产市场发展也许是一个利好。
（二）坚决抑制投机投资性购房，限购长期化，个人所得税征收和房产税试点范围扩大是重要手段
本次调控政策要求继续严格执行商品住房限购措施，已实施限购措施的直辖市、计划单列市和省会城市要在限购区域、限购住房类型、购房资格审查等方面，按统一要求完善限购措施。其他城市房价上涨过快的，省级政府应要求其及时采取限购等措施。继续严格实施差别化住房信贷政策。充分发挥税收政策的调节作用。扩大个人住房房产税改革试点范围。
1．限购将长期化制度化，且内容趋严
（1）限购政策将长期实行
国发【2010】10号文件就提出坚决抑制不合理住房需求，国办发【2011】1号文件提出限购并要求各地落实，此后限购政策一直作为房产调控的基本政策，至今已有两年多。两年里，中央多次强调落实限购政策，个别地方虽有动摇但均被中央所喝止。现中央再次明确提出严格执行商品住房限购措施，并要求直辖市、计划单列市和省会城市在限购区域、限购住房类型、购房资格审查等方面，按统一要求完善限购措施。因此业界关于限购政策是一个短期政策的预期已破灭，限购政策将长期化和制度化。
（2）限购要求较以往更为严格
本次政策要求限购措施在限购区域、限购住房类型、购房资格审查等方面进行完善。具体来说，限购区域应覆盖城市全部行政区域；限购住房类型包括所有新建商品住房和二手住房；购房资格审查环节应前移至签订购房合同（认购）前；对拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。今后，原先仅在城市部分地区限购的直辖市、计划单列市和省会城市将扩展至全部行政区域限购。限购资格审查由原先的“售房”前移至“签订购房合同（认购）前”，认购即签订定金合同之时。外地户籍居民的购房资格相关证明由原先的“无法提供”调整为“无法连续提供”，进一步限制了外地人的购房资格。
（3）各地省政府可能根据市场形势出台更严的限购措施
本次政策提出住房供需矛盾突出、房价上涨压力较大的城市，要在上述要求的基础上进一步从严调整限购措施；其他城市出现房价过快上涨情况的，省级人民政府应要求其及时采取限购等措施。因此，除本次中央调控政策的限购内容之外，各地省、市政府还可能根据房地产市场的形势采取更为严厉的限购措施。
2．继续严格实施差别化住房信贷政策，房贷收紧
本次政策在重申以往差别化住房信贷政策的基础上强调要强化借款人资格审查，严格按规定调查家庭住房登记记录和借款人征信记录，不得向不符合信贷政策的借款人违规发放贷款。银行业监管部门要加强对银行业金融机构执行差别化住房信贷政策的日常管理和专项检查，对违反政策规定的，要及时制止、纠正。由此可知，今后银行将进一步收紧住房信贷，从严把握贷款资格审查，并把家庭住房登记记录和借款人征信记录作为发放贷款审查的重要依据。
3．充分发挥税收政策的调节作用，个人所得税、房产税并进
（1）个人所得税按转让所得的20%计征
本次调控政策要求税务、住房城乡建设部门密切配合，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。税务部门要继续推进应用房地产价格评估方法加强存量房交易税收征管工作。根据《国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（国税发[2006]108号）的规定，对转让住房收入计算个人所得税应纳税所得额时，纳税人可凭原购房合同、发票等有效凭证，经税务机关审核后，允许从其转让收入中减除房屋原值、转让住房过程中缴纳的税金及有关合理费用。纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可根据《税收征收管理法》第三十五条的规定，对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。具体比例由省级地方税务局或者省级地方税务局授权的地市级地方税务局根据纳税人出售住房的所处区域、地理位置、建造时间、房屋类型、住房平均价格水平等因素，在住房转让收入1%-3%的幅度内确定。本次调控政策施行后，在前述税务政策内容不发生改变的情况下，税务机关能够确定房屋原值的，将依法严格按转让所得的20%计征个人所得税；不能确定房屋原值的，仍将按照国税发[2006]108号文件的规定执行。可以预见，因个人所得税征收方式的变化，二手房转让环节税费增加，而买方承担卖方税费的惯常交易模式可能导致交易价格抬高，二手房交易市场将受此影响出现波动。
（2）扩大个人住房房产税改革试点范围
本次调控政策说明，房产税改革试点将不再局限于上海、重庆等地，可能扩展到国内其他城市和地区。房产税改革试点范围的扩大表明中央对已试点区域房产税征收的工作表示肯定，并希望将这一成果推广到其他地区。住房和城乡建设部、财政部、税务总局等部门可能会出台相应的房产税政策。2011年1月，上海、重庆等地开始房产税改革试点工作。试点开始后，社会上对房产税试点成效褒贬不一。国务院此次会议的决定及国办发【2013】17号文件再次重申了将扩大房产税开征范围。
（三）增加普通商品住房及用地供应
国办发【2013】17号文件要求2013年住房用地供应总量原则上不低于过去五年平均实际供应量。加大土地市场信息公开力度，市、县人民政府应于一季度公布年度住房用地供应计划，稳定土地市场预期。各地区要继续采取有效措施，完善土地出让方式，严防高价地扰乱市场预期。加快中小套型普通商品住房项目的供地、建设和上市，尽快形成有效供应。
1．住宅用地供应规模保持合理、稳定，信息公开为稳定土地市场预期
国办发【2011】1号文件要求2011年的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供地量。房价高的城市要增加限价商品住房用地计划供应量。本次政策在衡量住房用地供应总量的指标上有所变化。根据2008年至2011年国土资源部《中国国土资源公报》（2012年还未公布）显示，每年住宅用地供应总量逐年上升。将商品住宅用地供应计划总量下限调整为过去五年平均实际供应量，意味着调低了下限，但并不必然导致2013年住房用地供应总量减少。值得注意的是，为稳定土地市场预期，国务院要求各市、县人民政府应于一季度公布年度住房用地供应计划。至今一季度已过去两月，因此，按照国务院的要求，三月份各市、县人民政府将完成此项公布任务。此外，今后的土地出让合同将把商品住房项目的住宅建设套数、套型建筑面积、设施条件、开竣工时间等要求作为土地出让的依据，对开发企业的项目开发方向有一定的指导作用。
2．鼓励中小套型普通商品住房开发
国办发【2011】1号文件要求进一步完善土地出让方式，大力推广“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地。新政实行后，调控政策从鼓励供应中低价位普通住房用地向中小套型普通商品住房项目用地转变，对中小套型普通商品住房建设项目提供行政审批快速通道，加快中小套型普通商品住房项目的供地、建设和上市，尽快形成有效供应；并对中小套型住房套数达到项目开发建设总套数70%以上的普通商品住房建设项目，银行业金融机构要在符合信贷条件的前提下优先支持其开发贷款需求。今后，中小套型住房将成为开发企业热衷的开发方向之一，在房地产市场中占到越来越大的比重。
（四）加快保障性安居工程规划建设
本次调控政策要求全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配。2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。
本部分的亮点主要是要求在2013年底前，地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围。如此，保障性住房的享受主体范围将扩大至外来务工人员，但具体哪些外来务工人员符合条件，如何衡量稳定就业以及符合条件的外来务工人员可以获得什么样的政策支持，则需要地方政府出台细则。
（五）加强市场监管和预期管理，再次强调推进城镇个人住房信息系统建设
国发【2010】10号文件中就已提及要加强对房地产开发企业购地和融资的监管、加大交易秩序监管力度以及完善房地产市场信息披露制度，但国办发【2011】1号文件没有延续上述政策。今年，国务院重申市场监管和预期管理，并提出了新的要求。
1．加强商品房预售监管
（1）提高开发企业预售商品房的门槛
国办发【2013】17号文件要求今年起，各地区要提高商品房预售门槛，从工程投资和形象进度、交付时限等方面强化商品房预售许可管理，引导房地产开发企业理性定价，稳步推进商品房预售制度改革。目前商品房预售的法律依据国家层面的主要是《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》和《商品房销售管理办法》等规定，部分地方也有相关的规定。根据本次的调控政策，今后中央和地方可能从工程投资和形象进度、交付时限等方面对现有的预售制度进行调整，预售的条件将更为严格。
（2）继续严格执行商品房明码标价、一房一价规定
商品房销售明码标价事宜早在国发【2010】10号文件中就已提及；2011年3月22日，国家发展和改革委员会发布《商品房销售明码标价规定》，要求从５月１日起商品房销售实行一套一标价。国办发【2013】17号文件对此予以重申。
（3）强化预售资金管理
本次调控政策要求各地区要切实强化预售资金管理，完善监管制度；尚未实行预售资金监管的地区，要加快制定本地区商品房预售资金监管办法。在预售资金监管上，部分地区已经出台相应规定，本次调控政策着重要求未制定预售资金监管相关规定的地区加快建立相应制度。
（4）加大预售监管处罚力度
今后，预售方案报价过高且不接受城市住房城乡建设部门指导，或没有实行预售资金监管的商品房项目，将可能暂不核发预售许可证书。可见，本次新政出台后，预售监管的处罚力度升级。相对来说，前者的认定主观性较大，什么情况下可认为预售方案报价过高或者说认定过高的参照标准又是什么，还没有形成统一的认识；而后者的认定较为容易，主要是为了强化预售资金管理。
2．推进城镇个人住房信息系统建设
推进城镇个人住房信息系统建设在国办发【2011】1号文件中已有涉及，本次的调控政策中再次强调，并对地级以上城市实现联网设定了时限——“十二五”期末前。因此，城镇个人住房信息系统联网是大势所趋，个人住房信息系统联网后，此类信息的采集和梳理将更为容易，政府监管的难度将大大减小。
3．加强房地产企业信用管理
（1）加快建立多部门联动共享的房地产企业信用管理系统
本次调控政策要求研究建立住房城乡建设、发展改革、国土资源、金融、税务、工商、统计等部门联动共享的信用管理系统，及时记录、公布房地产企业的违法违规行为。信用管理系统的建立和共享将对整个房地产市场形成巨大的冲击，信用信息共享后，信用记录不良的房企其后续的开发经营将非常困难。
（2）加大有关部门联动查处违法违规行为的力度
其实，有关部门联动房企查处违法行为在国发【2010】10号文件中就已提及。本次调控政策扩大了联动查出违法违规行为的范围（原先为土地闲置和炒地行为，现在还包括捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为），并对税务部门、住房城乡建设、工商等部门的管理和执法提出了要求。
（3）加大房企资产负债情况的监测力度
调控新政提出要加强房地产开发企业资本金管理，加大对资产负债情况的监测力度，有效防范风险，旨在强化对房地产开发企业负债情况的了解以及负债风险的防范，控制因房企过度负债问题对房地产开发市场的影响。
4．加强市场监测和舆论引导，稳定市场预期
国发【2010】10号文件曾提出要加强市场监测和舆论引导，本次调控政策在强调的同时还提出对诱导购房者违反限购、限贷等政策措施，造谣、传谣以及炒作不实信息误导消费者的企业、机构、媒体和个人，要进行严肃处理。虽没有明确规定严肃处理的内容，但对前述违法行为的实施主体仍有非常大的震慑力。
（六）加快建立和完善引导房地产市场健康发展的长效机制
新政要求通过加强基础性工作，如完善住房供应体系、健全房地产市场运行和监管机制、推进房地产税制改革、完善住房金融体系和住房用地供应机制、推进住宅产业化等，促进房地产市场持续平稳健康发展。因此，本部分内容旨在要求通过住房供应、住宅用地供应、房地产税收、住房金融体系等多方面体制的改革和完善以形成引导房地产市场健康发展的长效机制。
总而言之，本次会议要求及调控新政的核心是确立了房产发展方向和发展现状，指出了发展的困境，提出以支持自住需求、抑制投机投资性购房是房地产市场调控的一项基本政策，要求保持政策的连续性和稳定性，并在坚持和完善限购政策、推广房产税试点范围、扩大外来务工人员住房保障权益等方面提出新的要求。
但是，未来的调控政策或有变数，原因有三。第一，全国两会召开在即，政府行政领导即将更替，新任行政领导对现有政策的态度以目前来说尚不明确；第二，国际经济形势下滑，部分发达国家仍未摆脱金融危机的影响，而国内经济发展速度放缓，两会后政府是否会大幅刺激经济上升仍是未知数，今后的经济发展形势尚不明朗；第三，2012年9月，美国宣布第三轮量化宽松政策，受其影响，去年以来，日本央行已经五次加码量化宽松。作为中国最大的两个贸易国，美日大量印钞，直接影响到我国国内的货币发行。而国内其他投资领域效益不佳，目前投资房地产仍作为仅有的少数保值增值的有效手段之一，将来大量热钱可能仍涌向房地产市场。正因如此，国内房地产市场尤其是一线城市的房地产市场，在长期的严厉的调控政策之下仍未出现房价大幅下降的情况。
开发企业的重大难题是，以本次新政的情况来看，新政出台后，解约风险、税收风险、合作风险以及行政处罚风险四大风险仍将继续存在，且调控政策持续越久，风险演变为危机的可能性就越大。在将来较长一段时期内，购房者将以不受限购政策影响的主体为主，如何将已开发楼盘及时去化以及待开发楼盘如何定位以达到快速去化的目的，实现资金的快速流转。为此，本所将根据政策形势及开发企业的要求推出相适应的优质高效的个性化法律服务。
以上政策解读供参考。
浙江腾飞金鹰律师事务所
二〇一三年三月四日