解读《闲置土地处置办法》
陈月棋[1]
修订后的《闲置土地处置办法》（下称“《新办法》”）于2012年6月7日公布，并于
《新办法》与1999年4月28日公布的《闲置土地处置办法》（下称“《原办法》”）相比，由于《新办法》规定的“闲置一年征收20%的闲置费”、“闲置二年无偿收回”的规定与《原办法》差别不大，以及《原办法》施行以来，真正接受处罚的建设用地使用权人不多，《新办法》的出台并没有引起房地产企业的高度重视。但是，仔细解读，发现《新办法》的条款不但从11条增加至32条，而且对闲置土地的认定、闲置责任的确定及闲置土地的查处等多个方面作出了很多新的规定。《新办法》的出台，充分表明了中央政府对房地产宏观调控的决心，一些前期大量囤地的房地产开发企业如果不及时开发，势必将依照《新办法》受到严厉的处罚。
1、对“闲置土地”作出明确界定，使其概念更加清晰
《原办法》第二条规定，本办法所指的闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时还规定三种情形“也可以”认定为闲置土地。根据该规定，闲置土地的定义是弹性的，经过原批准用地的人民政府同意可以顺延；三种情形可以认定为闲置土地，也可以不作认定；只要动工就可以不被认定为闲置土地。
而《新办法》对闲置土地作出了明确的界定，即国有建设用地的使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。同时，明确规定动工开发的定义，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
对于部分开工的项目，《原办法》规定，已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年，可以认定为闲置土地；《新办法》删除了上文中的“且”、“连续”等用词，显然降低了认定的标准。同时，《新办法》还明确规定，已投资额、总投资额，均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
2、统一处罚标准，大大压缩地方政府自由裁量权
《原办法》规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权”。
《新办法》规定，“未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，且土地闲置费不得列入生产成本；未动工开发满两年的，将被无偿收回国有建设用地使用权。”
《新办法》与《原办法》的主要区别为：
（1）删除了“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发”的适用条件；
（2）土地闲置费的标准由《原办法》规定的20%以下调整为20%。；
（3）删除了《原办法》中“可以征收”、“可以无偿收回”中“可以”两字，使处罚不再具有弹性。
《新办法》还明确规定了“土地闲置费”不得列入生产成本。
3、以列举的方式规定免责条款，闲置土地不再享有“保护伞”
《原办法》规定因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的可以免责。由于对“政府、政府有关部门的行为”以及“动工开发所必须的前期工作”没有做出明确界定，建设用地使用权人很容易从中找到延迟开发的理由。
《新办法》规定了六种情形属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，同时取消了“动工开发必需的前期工作”的免责条件。属于政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟的情形有：
（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（6）政府、政府有关部门的其他行为。
《新办法》虽然在列举条款中保留了“政府、政府有关部门的其他行为”的规定，但该兜底条款显然是为了适用于某些偶发的特殊情况，建设用地使用权人想以此作为“保护伞”的难度非常大。
4、明确规定土地供应条件，防止“政府原因造成土地闲置”
《新办法》明确规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（1）土地权利清晰；
（2）安置补偿落实到位；
（3）没有法律经济纠纷；
（4）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（5）具备动工开发所必需的其他基本条件。
5、加大对政府相关部门的管制力度，增加主管部门及其工作人员的法律责任
《原办法》实施10多年来，全国收回的闲置土地很少，收回难度大的一个重要原因，是有些闲置土地是地方政府默许的。针对这种情况，《新办法》规定不依法履行闲置土地检查职责、在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的以及供应不符合条件的土地的，违反规定受理用地申请和办理土地登记的，违反规定处置闲置土地的，均应依法给予处分，构成犯罪，依法追究刑事责任。
6、规范政府的行政行为、查处程序更加规范和细化
《新办法》增加了对闲置土地进行调查、认定、处罚的期限、流程、方法等方面的详细规定，可操作性强，并规定以《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《征缴土地闲置费决定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》等规范性书面文件为依据，进一步规范了地方政府土地管理部门的行政行为；另外还规定了对政府决定进行异议的程序（包括听证、复议、行政诉讼等），有利于维护土地使用人的合法权益。
7、增加国有建设用地使用权人的报告义务，明文规定打击恶意囤地、炒地行为
《新办法》第二十三条增加了土地使用权人的报告及公示义务，即“国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况”、“国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等”，便于有关部门对其监督。
此外，《新办法》第二十四条明文规定打击恶意囤地、炒地行为，其法律后果为“依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。”