试析集体土地上房屋拆迁关联案件的诉讼中止—胡孝辉律师、朱伟军助理
【摘要】目前拆迁领域案件多发，且案件多为一案套一案，连环交叉，经常出现一案因另一案而中止审理的情况，但关于中止的前提条件司法实践中没有统一的标准。本文以拆迁纠纷中最典型的两类案件——集体土地上拆迁许可纠纷案件和拆迁补偿安置协议纠纷案件为基础，从行政行为的公定力以及违法强制性规定合同效力出发，来分析拆迁相关案件中止的尺度把握问题。
【关键词】拆迁许可证 拆迁补偿安置协议 诉讼中止 公定力 效力性强制性规定
目前，拆迁纠纷引起的案件日益增多，并且许多案件互为关联，其中又不乏涉及民行交叉领域，再加上拆迁相关法律法规又不甚完善，导致拆迁纠纷引起的案件越来越难以处理。因规范国有土地拆迁的《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，本文不再赘述，本文仅讨论集体土地上的拆迁案件。与拆迁相关的可起诉环节众多，拆迁之前有拆迁协议可诉，拆迁协议前面有拆迁许可证可诉，拆迁许可证前面有土地审批可诉，土地审批前面有用地规划等可诉行为。有些被拆迁人为了达到个人目的，延缓拆迁进度，就会把可以起诉的行为进行交叉起诉。法院在受理该些诉讼案件后，对于关联案件中止的尺度把握，秉着中止不会犯错，而不中止可能犯错的思路，以及顾忌到拆迁案件可能造成的社会影响，各地方法院一般均会裁定关联案件中止审理，等待其他案件审理完毕，特别是在民事拆迁案件，常常因拆迁行政案件影响而中止审理。这一中止可能就长达几年，既导致诉讼资源的极大浪费，又造成一些符合社会公共利益的项目停滞，国家财产损失巨大。本文将以作者在实践中遇到的拆迁纠纷案例为基础，以拆迁许可纠纷案件和拆迁补偿安置协议纠纷案件为典型，试图探析拆迁相关案件中止的尺度。
一、基本案情
2002年某拆迁人领取了《房屋拆迁许可证》，在某区块进行拆迁，陈某的房屋在拆迁许可证的拆迁范围内。
二、诉讼中止的依据
《民事诉讼法》第一百三十六条第五款，“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”。以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称“行政诉讼法解释”）第五十一条第六款规定：“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”总的原则是一样的，即一案以另一案的审理结果为依据，另案尚未审结。但关于这种审理依据的定义，以及依存的程度并没有法律法规的明确规定，只能依赖于法官的自由裁量，因此在适用时产生了很多争议。有学者认为，在签订了拆迁补偿安置合同的前提下，起诉拆迁许可证案件应裁定不予受理。理由是：对于颁发拆迁许可证的具体行政行为，被拆迁人有行政法律关系上的利益，但由于达成拆迁补偿安置协议这一民事法律行为的介入，形成了新的民事法律关系，原来的行政法律关系终结，被拆迁人与颁证具体行政行为已经不具有行政法上的利害关系。笔者不认同此种观点，此说法无法从法理上解释民事法律关系产生与行政法律关系终结的关联性。笔者认为，应兼顾效率和公平，结合案情，综合考虑《民事诉讼法》第一百三十六条第五款以及行政诉讼法解释第五十一条第六款之规定。上述两条规定可理解为本案没有另一案的审理结果，本案事实就无法查清，而且这种因果联系是必然的，既定的。而笔者认为案例中拆迁补偿安置协议与拆迁许可证之间没有这层关系，尚不构成诉讼中止的理由。
三、拆迁许可证与拆迁补偿安置协议的关系
根据《民法通则》，民事法律行为生效的要件包含三项：1. 具有相应的民事行为能力；2.意思表示真实；3.不违反法律或社会公共利益。所以，拆迁安置补偿协议只要满足以上三个条件即为生效。拆迁人实施拆迁应领取拆迁许可证是国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，该条例只适用于国有土地上房屋拆迁，而集体土地上房屋拆迁是否需要拆迁许可证并没有全国性的法规、规章加以规定。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。但是，集体土地上没有拆迁许可证拆迁违反的不是法律、行政法规，而是地方性法规，不能适用合同法第五十二条第（五）项合同无效的情形；其次，没有拆迁许可证拆迁违反的是效力性规定还是管理性规定并不明确。所以，集体土地上房屋拆迁，拆迁许可证的有无与拆迁补偿安置协议的效力之间无必然联系。
四、行政行为具有公定力
行政行为公定力是指行政行为一经作出，即对任何人都有被推定合法有效而予以尊重的法律效力。即使该行政行为违法，在未经有权机关依照法定程序将其撤销之前，任何个人或组织都不得否定其法律约束力。意味着行政行为未被撤销或确认无效之前，利害关系人只能服从，不服的只能在一定期限内提起行政复议或行政诉讼，且复议和诉讼期间不停止行政行为的执行。而且最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》明确将属于国家机关的行政机关所制作的公文书证包括行政行为证书，视为民事诉讼的优势证据加以定位。因此，在拆迁许可证未被撤销或确认无效之前，该拆迁许可证恰恰是证明拆迁补偿安置协议合法有效的优势证据，人民法院应对拆迁补偿安置协议纠纷民事案件先作出裁判，而后审查具体行政行为的合法性。
五、行政案件不中止可能的影响
（1）行政诉讼可能的审理结果
行政诉讼案件的审理结果根据《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》分以下几种：（一）、判决维持；（二）、确认合法；（三）确认有效；（四）、驳回原告的诉讼请求；（五）驳回起诉；（六）、判决变更；（七）、判决履行；（八）、确认违法；（九）、撤销或部分撤销；（十）、确认无效。第（一）至（五）种情况不影响拆迁补偿安置协议纠纷案件的审理应无争议；第（六）至（七）种情况分别适用于行政处罚和行政不作为，不适用拆迁许可争议案件；第（八）种确认违法适用于行政机关不履行法定职责但判令其履行已无实际意义，或者具体行政行为违法但不具有可撤销内容的，所以也不会对拆迁补偿安置协议纠纷案件产生实际影响；很多人赞同中止的理由缘于第（九）和第（十）种情况下，具体行政行为被撤销或确认无效后，会影响拆迁人的合同主体资格，从而导致合同无效。笔者以为不妥。
（2）即使拆迁许可证被撤销或被确认无效，拆迁补偿安置协议不当然无效。
合同法司法解释二明确了合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，违反管理性强制性规定合同仍有效。虽然对于效力性规定和管理性规定的区分法律法规并没有明确，但目前主流观点认为，所谓效力性规范，指法律、行政法规明确规定违反了此类强制性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范，或者虽然法律、行政法规没有明确规定违反此类强制性规定后将导致合同无效或者不成立，但是如果违反了这些强制性规定的合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益和第三人重大利益的规范。管理性规范是指法律、行政法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或不成立，违反此类规范继续履行合同，将会受到国家行政制裁，但合同本身并不损害国家、社会公共利益以及第三人的利益，而只是破坏了国家对交易秩序的管理的规范。
《杭州市集体土地上房屋拆迁管理条例》只规定了未领取拆迁许可证或未按拆迁许可证规定拆迁的法律责任是缴纳罚金，或吊销拆迁许可证，并没有导致拆迁补偿安置协议无效的规定。其次，本案拆迁补偿安置协议的继续履行并不损害国家利益、社会公共利益以及第三人的利益。相反，本项目是安置房建设项目，不履行协议反而会损害公共利益和第三人利益。因此，对于领取拆迁许可证的规定应属管理性强制性规范，即使未领取拆迁许可证，本着诚实信用、维护交易安全的原则，拆迁补偿安置协议仍为有效。
六、结论
笔者不赞同本案拆迁补偿安置协议纠纷案件中止，一方面是因为拆迁许可证不是拆迁补偿安置协议的生效要件；另一方面是因为上文阐述的行政行为的公定力，还有是因为即使没有拆迁许可证，签订的安置补偿协议也应有效，更何况拆迁许可证被撤销或确认无效的情形。拆迁许可证案件可能产生的各种审理结果本文都已分析，均不会对拆迁补偿安置协议纠纷产生任何法律上的影响，前案的结果不够成后案审理的依据。因此，中止诉讼就缺乏理由。
笔者认为，如果前一具体行政行为是后一具体行政行为的依据或组成部分，那么中止后一案件，待前一案件审理结束再行处理无可厚非。比如，拆迁许可证纠纷和规划许可证纠纷并存的情形，因为规划许可是作出拆迁许可的依据之一。但在民行交叉领域，并不是所有的前置审批程序的法律效力会对后一民事行为的效力产生影响，此时就要具体分析两个案件的因果联系，以及可能产生的后果，兼顾效率与公平。目前，在行政领域国家对拆迁的管理日益严格，限制行政权力这是社会进步的体现，但民事领域既有的交易规则不应被打破，矫枉不能过正，先诚信而后和谐。
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