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2020年1月23日，浙江省政府决定根据《浙江省突发公共卫生事件应急预案》，启动重大公共突发卫生事件一级响应。

2020年1月28日，浙江省防控工作领导小组发布了“十个最”防控举措，其中包括实行聚集活动限制，取消大型人群聚集性活动，暂停开放公共文化场所；严防疫情跨界输入，全面启动省际边界、陆地口岸等车辆人员检疫查验等措施。

2020年2月4日，杭州市人民政府作出《关于实施“防控疫情，人人有责”十项措施的通告》，通告规定了全市所有村庄、小区、单位实行封闭式管理，人员进出一律测温，并出具有效证件。外来人员和车辆一律严控，特殊情况由管理人员做好登记备案；严禁各单位在2月9日之前通知疫情重点地区人员返杭。除经批准同意的企业外，一律不得开（复）工等内容。

自疫情发生以来，浙江省、杭州市积极响应党和国家的号召，迅速启动了一级响应，实施并推进了各项防疫措施，这些防疫措施一方面是政府行使行政权力的表现行使，另一方面也是属于每一位普通老百姓的义务和责任。下面让我们来整理一下：

一、《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国家安全法》

《中华人民共和国宪法》第六十七条 全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（二十一）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；第八十九条 国务院行使下列职权：（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

《中华人民共和国国家安全法》第三十七条 国务院根据宪法和法律，制定涉及国家安全的行政法规，规定有关行政措施，发布有关决定和命令；实施国家安全法律法规和政策；依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；行使宪法法律规定的和全国人民代表大会及其常务委员会授予的涉及国家安全的其他职权。

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国家安全法》中规定了“紧急状态”的法律概念，但这一法律概念，只能在特定的情形下，由全国人民代表大会常务委员会对全国或个别省、自治区、直辖市决定实施或由国务院对部分地区决定实施。虽然本次疫情被列为乙级传染病，并按甲级传染病的要求进行管理，但并未达到法定的“紧急状态”这一程度，相应的权力和责任也并未上升到《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国家安全法》的层次。

二、《中华人民共和国传染病防治法》

（一）疫情防治的行政主管部门

《中华人民共和国传染病防治法》第六条 国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。

县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。

军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。

根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，疫情防治的行政主管部门应当是卫生行政部门，即现在的卫生健康委员会和省疾病预防控制中心等部门。

（二）基层群众性自治组织的权力和责任依据

基层群众性自治组织是中国在城市和农村按居民的居住地区建立起来的居民委员会或者村民委员会，是城市居民或农村村民自我管理、自我教育、自我服务的组织。从行政法律体系上来说，居民委员会或者村民委员会不是行政机关，不能实施行政行为，但在疫情防治方面，它们也具有一定的法律依据。

《中华人民共和国传染病防治法》第九条 国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动。

居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。

虽然有法律依据，但居民委员会或者村民委员会并不能成为实施行政行为的主体，它们或是代替行政机关履行相关职责，或是接受行政机关的委托实施行政行为，它们的行政责任又由谁来承担呢？根据以下规定我们可以看出，居民委员会或者村民委员会实施的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，实际上都是属于卫生行政部门以及其他有关部门的行政权力，如果在此期间有关单位和个人认为其侵犯单位和个人合法权益的，也可以依法维护自身的合法权益。

《中华人民共和国传染病防治法》第十二条 在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。

卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。

（三）针对疫情防治的具体措施

1、强制隔离由哪个部门实施？

《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条 医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：

（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；

（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；

（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。

拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。

医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。

传染病病人有义务配合医疗机构进行隔离，但是从人性的角度出发，不是每个人都能够积极配合进行隔离的，最近我们也经常能听到一个词，叫做“强制隔离”，“强制隔离”作为一种在特殊情形下限制人身自由的措施，医院和医生现在并不具备这样的强制手段，因此《中华人民共和国传染病防治法》规定“强制隔离”可以由公安机关协助医疗机构实施。

2、政府如何对场所和人员实施隔离措施，也就是最近常见的封闭小区？

《中华人民共和国传染病防治法》第四十一条 对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。

在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。

隔离措施的解除，由原决定机关决定并宣布。

县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，但同时需要向上一级人民政府报告，由上一级人民政府作出是否批准的决定。从目前的情况来看，杭州市人民政府已经作出了有关十项措施的通告，显然已经批准了各区县人民政府对于小区实施隔离措施的行政行为。同样的，各区县人民政府也承担着对被隔离人员提供生活保障的责任，用人单位也承担着不得停止支付其隔离期间的工作报酬的责任。

3、其他措施

《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条 传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：

（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；

（二）停工、停业、停课；

（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；

（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；

（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。

上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。

紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。

三、《中华人民共和国突发事件应对法》

《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款 本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

本次疫情，已经被认定为属于公共卫生事件，显然也属于《中华人民共和国突发事件应对法》的调整范围，突发事件应对的处置措施和疫情防治有所区别，《中华人民共和国突发事件应对法》更多的是从救治、控制、保障、维护秩序等方面进行规定的。

《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：

（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；

（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；

（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；

（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；

（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

四、浙江省应急预案体系的建设

浙江省早在2006年6月9日就制定了《浙江省突发公共卫生事件应急预案》，在《国家突发公共卫生事件应急预案》的基础上对疫情防治作出了相关规定。包括应急指挥体系及职责、事件分级、监测、预警与报告、应急响应和终止等内容。其中，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大Ⅰ、重大Ⅱ、较大Ⅲ和一般Ⅳ四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警。发生突发公共卫生事件时，事件发生地的市、县（市、区）政府及其有关部门按照分级响应原则，作出相应级别应急响应。

同样的，很多人也关心什么时候应急响应才能终止呢？

《浙江省突发公共卫生事件应急预案》也规定了突发公共卫生事件的应急响应终止需符合以下条件：突发公共卫生事件隐患或相关危险因素消除，或末例传染病病例发生后经过最长潜伏期无新的病例出现。

特别重大突发公共卫生事件应急响应终止，由省应急指挥部报请国务院或全国突发公共卫生事件应急指挥部决定。

最后，希望这次疫情能够顺利得到控制，早日终止突发公共卫生事件的应急响应，让百姓的工作和生活恢复正常。

作者简介：

陈钟律师

浙江东鹰律师事务所高级合伙人

房地产综合部负责人

杭州仲裁委员会仲裁员

浙江大学法学院实务导师

倪越卿律师

浙江东鹰律师事务所二级合伙人

房地产综合部律师

华东政法大学法学学士

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