1引言

2021年10月，H市X区某楼盘业主发现，自己在2019年时购买的地下车库停车位边上，新增了一个“非标车位”。业主向H市规划和自然资源局X分局投诉，并向媒体披露了这一信息。据报道，开发商在地下车库中新增了5个未经规划审批的停车位。对此，2021年12月14日，H市规划和自然资源局X分局回复称：“该项目已由我局规划验收通过……验收后增设车位事项，建议您与开发商及物业沟通协商或通过司法途径解决”。[1]

2021年9月，W市L区某住宅小区的业主们通过对比规划图纸，发现了开发商在地下车库增设25个车位（且均已出售）。当业主们选择向W市自然资源和规划局L分局反映后，L区的规划行政主管部门给出了类似于X区规划主管部门的反馈：“现在部门介入已经很难管理了，里面增加车位又没有占了什么东西，规划（方面）已经没有这个程序了”。[2]

在J省，也有类似的故事。2021年3月，媒体报道，J市某住宅小区业主向媒体反映，早在2012年时，开发商在地下车库“北出入口的主通道上施划了4个车位”（已出售），增设车位妨碍了业主们进出地下车库。经J市住建局、市资规局、市消防救援大队、Y街道综合执法局协调后，开发商同意回购并且取消增设车位。[3]

本文的写作，缘起于上述公开新闻报道。城乡规划主管部门对开发商在地下车库增设车位的所作的“无能为力”的回复值得关注——《城乡规划法》第三十三条明文规定：“城市地下空间的开发和利用，应当……履行规划审批手续”，而该法第六十四条、六十六条、六十八条则对未经规划审批手续建设“违法建筑”的认定与处置作出了规定。在上述报道中，显而易见的是，城乡规划主管部门认为难以适用《城乡规划法》中的规定对开发商在地下车库增设车位的行为进行认定与处罚。即便是在增设车位实际被取消的J省J市，也仅是多部门联合执法、委婉批评开发商增设车位对业主们“确有妨碍”；最终是多部门与开发商、物业公司“协商”出了解决方案，而不是对开发商未经规划审批增设车位的行为进行处罚。

2问题探究1：开发商在地下车库增设车位，由谁主管？

假设你住在H市的某开发商开发的住宅小区内。

今天，你得到了你所在小区的地下车库规划图纸，并且，你很快发现地下车库比规划图纸上多出了若干停车泊位，它们分别在这样的位置：

（1）直接挡着地下车库单元门；

（2）车位直接划在下水道井盖上；

（3）风机间的正门前；

（4）在车库行车道的某个转弯处

你对这些车位的位置深感困惑与不满，经你了解，这些车位全部是在住宅小区竣工验收备案之后由开发商增设且已出售。此时，你攥紧了手中的规划图，不忿于开发商的“违法”行径，你准备向 “有关部门”投诉，那么，究竟是哪一个部门与你居住的小区的地下车库有关呢？

当地规划和自然资源局？在阅读了本文“引言”中X规资分局的表态后，你大致明白，H市的规划行政主管部门并不负责管理竣工验收备案之后的开发商增设车位行为。

当地交警部门？《Z省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法(2014修正)》为你带来了新的思考角度，《办法》第三十四条规定到：“停车场（库）的设计方案，规划行政管理部门在审核办理规划许可手续前，应当征求公安机关交通管理部门的意见；涉及道路交通安全的，应当征得公安机关交通管理部门同意”；翻阅2019年1月18日的某本地报纸，你更觉豁然开朗——在题为《看到车位惊呆！H小区业主怒了：开发商瞒着我们赚千万》的新闻中，开发商违规增设车位大肆渔利，记者采访了规划主管部门，规划主管部门回复称：“小区业主可以向交警部门举报”，交警部门则对钱江晚报称：“业委会可以向相关部门投诉，交警会安排人重新去排查，若与图纸不符，这些车位将全部整改恢复”。[4]于是，你联系了H市交通警察局说明了情况，然而，令你失望的是，交警部门告诉你，与规划主管部门一样，他们的职责止于竣工验收备案。不过，交警的解释与回复中，提及了另一部H市的地方政府规章，《H市机动车停车场(库)建设和管理办法》（H市人民政府令第326号，简称“326号令”），其中讲到：“擅自将已投入使用的公共停车场、专用停车场停止使用或挪作他用的，由综合行政执法部门责令限期改正，并可处以5000元以上5万元以下罚款”，交警建议你问问城管是否管开发商增设车位的事。你略感不解地问交警：“开发商在地下车库增设车位，算是把地下车库‘挪作他用’吗？”电话那头的交警与你一样感到困惑，但是，交警能够回答你的是，开发商在竣工验收备案完成后增设车位，不属于他们管辖，媒体的报道有偏差。

当地城市管理局（综合行政执法局）？带着疑惑，你致电H市城管局，复述了你的问题，接电话的工作人员耐心地听完后表示要去问一下局里法规处的同事，再给你回复。隔日，你收到了回复电话，市城管局的工作人员告诉你，首先，可以确定的是，市城管局从未对开发商在自己开发建设的地下车库中增设车位这类事进行过行政处罚；其次，市城管局提示你注意326号令中的第五条：“市住房保障行政主管部门负责督促物业服务企业按照物业服务合同的约定做好物业管理区域内专用停车场的日常管理工作”，你提出的问题，就是“物业管理区域内专用停车场”的问题，根据326号令的第五条，这是由H市住保房管局负责处理，不属于城管局的工作职责范围。[5]放下电话后，你开始检索司法案例，你发现，W市P县综合行政执法局曾处理过一起业主投诉开发商增设车位的事件，业主投诉开发商增加的车位占用了小区业主共用共有的地下室走廊，堵塞了消防通道、门口，但P县综合执法局的处理的结果是“不予受理”，业主将综合执法局诉至法院，在庭审过程中，P县综合执法局辩称：“开发商对自己专有的地下车位的增减改造实际上是对自己所有的物业的处置，并未被强制性法律法规所禁止”[6]，最终法院判决业主败诉。

当地住保房管局？你反复阅读了几遍326号令的第五条：市住房保障行政主管部门负责督促物业服务企业……，用词是“负责督促”，你大致明白了为什么J市的住建局、规资局、综合执法局联合执法后，也仅是换来一个与开发商、物业“协商”解决的局面。在拨通市住保房管局的电话后，与你所料相差无几，不过电话那头的工作人员指出，按照《城市地下空间开发利用》规定，开发商对自己投资建设的地下车库享有权利。工作人员建议称：如果你认为增设车位确有不对之处，比如，挡住了消防通道，那么可以向消防大队进行投诉。[7]

当地的规划、交警、城管、住保房管局……你暗自思忖：莫非，住宅小区的地下车库，是一片“法外之地”？开发商在既有规划之外增设停车泊位，没有行政执法部门进行管理？S市Y区法院曾指出：“在建筑区域规划外增设车位的，应在符合规定情况下履行相关批准手续后进行设置；在规划车位范围外未经规划部门审批增设车位，系违反规划要求的行为。……应由相关部门依法进行处理并责令其整改”，遗憾的是，你暂时未能找到判决书中所述的“相关部门”。[8]

3问题探究2：住宅小区地下车库中的“公共区域”

N市X县的综合行政执法局曾对开发商在地下车库中增设停车位的行为作出行政处罚，[9]处罚决定书中指出：开发商的行为属于“擅自占用物业管理区域内的通道和共用部位”，罚款15万元（该处罚后因故撤销）。[10]这一处罚的依据是《物业管理条例》，作出处罚的大前提是：地下车库中存在业主的“共用部位”

住宅小区地下车库中是否存在共用部位（“共有部分”）？《民法典》第二百七十一条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。

地下车库（包括地下车库的通道）是否属于业主共有？《民法典》没有正面回答这个问题。《民法典》第二百七十五条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。

如何看待开发商在地下车库的“公共区域”增设车位这个问题？Y市人民法院严格按照《民法典》的逻辑体系进行推论，得出结论：地下车库由“通车道”与停车位共同组成，开发商在《商品房买卖合同》中已约定地下车库归属开发商所有，所以，（地下车库的通车道属于开发商专有），开发商有权（在通车道内）增设车位，[11]前文述及的P县综合执法局持相同观点；H市B区法院根据生活常识进行说理，指出：（地下车库）还存在着地下道路、地下车库联络道、地下基础公用设施，[12]换句话说，地下车库里确有属于全体业主共有部分（如通车道），开发商对地下车库的利用，要遵循规划许可，擅自增设车位的行为侵害了居民业主们的利益。

如果说，地下车库不存在“共有部分”（即，地下车库不属于全体业主共有，而是 “开发商专有”），那么，在“问题探究1”里提到的H市326号令只规定了“业主委员会”可启动增设车位流程，就存在缺陷：开发商作为“业主”的一员且对地下车库享有专有权，开发商也应当被赋予启动增设车位流程的权利。

4开放式结尾：等候自然资源部发落？

一部香港老电影（2001年）名叫《等候董建华发落》，百度百科介绍称：电影讲述了香港回归前二十几个少年犯因为港英法律制度被宣判为“等候英女皇发落”，相关人士呼吁给出一个刑期确定的判决，但香港回归后，仅是把“等候英女皇发落”这一判决更名为“等候董建华发落”。[13]根源问题没有解决。

自然资源部在2019年时，曾拟定《关于城镇住宅小区地下车位（库）确权登记若干问题的意见（征求意见稿）》并向社会征求意见，但期满后，这份《意见》再无下文。在写作本文前，我曾于自然资源部的官网上留言询问《意见》的后续，2022年2月4日，我得到电子邮件答复：“鉴于目前社会各方对《自然资源部关于城镇住宅小区地下车位（库）确权登记若干问题的意见（征求意见稿）》分歧较大，拟暂缓出台。下一步，我们将对此问题持续深入研究。感谢对我们工作的关心和支持！”

回到本文开头所述问题：竣工验收备案完成后，开发商在住宅小区地下车库内增设停车位，如何处理？S市Y区法院认为，未履行规划审批手续增设的车位应由“相关部门”责令整改；[14]J市法院认为“（增设车位）违反的是行政法规……从物权的原始取得来看仍然应当归属于建设者”[15]（事实上承认了开发商对增设车位拥有所有权）。

对增设的车位，是责令取消，是确认（划归）属全体业主所有，还是确认这是开发商在自主处分自己通过投资建设、通过《商品房买卖合同》约定而获得专有部分？这一问题没有统一回答。而这一问题的背后，其实就是地下车库权属、地下车位权属界限不明的问题。

住宅小区的地下车库的权属、开发商擅自增设的车位的权属，也在“等候发落”。

注释

[1] 透明售房网（网易号）：《你的车位旁边出现数十万元，这钱归谁？》，2021年12月16日，

https://www.163.com/dy/article/GRB2CLQT05529FDQ.html；同时参见九派新闻（百家号）：《34万买的车位还能“生二胎”？杭州男子收房时傻眼了》，2021年12月8日

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1718531836708359815&wfr=spider&for=pc。

[2] 楼市温州（微信公众号）：《房开擅自增加25个车位，业主多方投诉无果》（来源：科林维权热线），2021年9月17日，

https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1647785441&ver=3688&signature=N0-kUc68*RYpyipAZa2DT2Ks5f0ambZ4AKx45SFzD6f6IeQNmLnZV3AKCzb25nziqk1iNKFIt408oQ4u3kTWnA*RsrR21rdcr8ts-qqr5nlmDUyrLOhHzvmA8dVDRLQ5&new=1。

[3] Ao物业君（微信公众号）：《江阴：某小区挤占地库主要通道施划停车位，引发业主不满！》，2021年3月11日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693934200178221923&wfr=spider&for=pc；江阴发布（微信公众号）：《一帮到底：东方大院的“霸道”车位》，2021年3月9日，

https://mp.weixin.qq.com/s/TNW3qXmQa6VGXp6cf0n7BA；人民资讯（百家号）：《江阴开发商这么干？清除》，2021年5月20日，

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1700244480469784502&wfr=spider&for=pc。

[4] 中国网（来源：《钱江晚报》）：《看到车位惊呆！杭州小区业主怒了：开发商瞒着我们赚千万》，2019年1月18日，

http://news.china.com.cn/2019-01/18/content_74384913.htm。

[5] 杭州市城市管理局2022年3月16日在浙江政务网“民呼我为”统一平台中作出的书面回复，参见

https://zxts.zjzwfw.gov.cn/zwmhww/#/home/index/search-detail?id=88597056308933797748&areacode=330000；

[6] 张小散、平阳县综合行政执法局不履行违法建设查处职责案，温州市平阳县人民法院（2019）浙0326行初304号行政裁定书。

[7] 杭州市住房保障和房产管理局2022年3月22日在浙江政务网“民呼我为”统一平台中作出的书面回复，参见https://zxts.zjzwfw.gov.cn/zwmhww/#/home/index/search-detail?id=88261110871732288804&areacode=330000；

[8] 绍兴市山水人家西区小区业主业主委员会与坤和建设（绍兴）有限公司所有权确认纠纷案，(2019)浙0602民初285号民事判决书。

[9] 中国宁波网，2021年2月4日，

http://news.cnnb.com.cn/system/2021/02/04/030226673.shtml；

[10] 象山县综合行政执法局政府信息公开申请答复书（象综执公复〔2022〕1号），《答复书》强调：“您申请所涉案件因调查取证不足，已撤销行政处罚决定书，故该行政处罚决定书仅供查阅参考，不具备法律效力”。

[11] 瑞安市绿城玉园业主委员会、广瑞集团股份有限公司车位纠纷案，温州市中级人民法院民事判决书(2020)浙03民终1621号

[12] 杭州市滨江区倾城之恋花园小区业主委员会与顺发恒业有限公司、浙江顺发惺惺房地产开发有限公司建筑物区分所有权纠纷案，杭州市滨江区人民法院民事判决书(2016)浙0108民初5363号。

[13] 百度百科词条：等候董建华发落，

https://baike.baidu.com/item/%E7%AD%89%E5%80%99%E8%91%A3%E5%BB%BA%E5%8D%8E%E5%8F%91%E8%90%BD/5397752?fr=aladdin。

[14] 绍兴市山水人家西区小区业主委员会与坤和建设（绍兴）有限公司所有权确认纠纷案，绍兴市越城区人民法院民事判决书(2019)浙0602民初285号

[15] 景德镇宇新房地产开发有限公司、景德镇市港逸豪庭小区业主委员会车位纠纷，景德镇市中级人民法院民事判决书（2018）赣02民终83号。

作者简介：

李齐 律师

浙江东鹰律师事务所房地产一部律师

南京大学硕士