问题概要

住房和城乡建设部2009年12月制定了《业主大会和业主委员会指导规则》，并于2010年1月1日起施行[1]。其中第20条规定，业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。很多地方性法规对于被选举为业主委员会委员的条件也作了规定，当然规定的内容或有些许差异[2]。

实务中，因业主共同管理权被限制而发生争议也不在少数，尤其是业主因欠付物业费而受到限制的情形。争议的首要问题便是管理规约或业主大会议事规则中对于未按约交纳物业服务费的业主限制其投票权以及被限制成为业主委员会委员的约定是否合法有效？业主被限制投票权争议与被限制选为业主委员会委员的争议司法解决途径是否存在差异？

实务观点考察

就共同管理权的限制发生的争议而言，实务中最为多见的便是欠付物业费被限制投票权以及被限制成为业主委员会委员这两种情形，为此下文亦区分这两种不同情形，分别予以阐述。

（一）限制欠交物业费业主的投票权（表决权）

就限制欠交物业费业主的投票权的争议，最为核心的问题是在管理规约和业主大会议事规则中的该等约定是否有效的问题。

【观点一】该等约定有效

持该观点者认为，首先，业主大会议事规则是业主自治的规范，其本身也是业主共同意志的体现，不管是行政管理权还是司法权对于涉及民众自治规范应保持谦抑。其次，从民事活动的一般原则来看，权利与义务总是一致的。对于不履行义务者，限制其一定的权利是符合一般民众的公平理念的。

在浙江省金华市中级人民法院审理的上诉人徐某某、罗某某、盛某某与被上诉人金华市XQN公馆小区业主委员会业主撤销权纠纷一案[3]中，法院即采该观点。判决认为，本案二审主要争议在于拒付物业服务费的业主有无表决权的问题。根据《中华人民共和国民法总则》第134条[4]的规定，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。本案中，金华市XQN公馆小区的《议事规则》明确将拒付物业服务费的行为界定为损害业主共同权益的行为，并对拒付物业服务费的业主的表决权进行限制。且案涉《议事规则》经专有部分占建筑总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意通过，并予公示，该决议系民事法律行为，对小区全体业主均具有约束力。因此，这种表决权的限制应予准许。

湖北省武汉市蔡甸区人民法院审理的原告黄某某与被告武汉蔡甸经济开发区CJ小区业主大会、武汉蔡甸经济开发区CJ小区业主委员会业主撤销权纠纷一案，则更进一步指出：权利和义务相一致原则是我国法律体系中所应遵循的基本原则。具体来说，本案中所涉及到的小区业主既是权利的享有者，又是义务的承担者，享有权利需要条件，这个条件的实现依靠义务来创造，如果不履行义务，那么其享有的权利可以被适当限制……物业服务费和维修资金的正常交纳，关系到整个小区各项工作的正常开展和全体业主的共同利益，《业主大会议事规则》第十三条（业主投票权的确定）第四款“业主拒付物业服务费用、不交存维修资金的，不享有业主大会会议上的投票权”的规定，是对未履行交纳物业服务费和维修资金义务的业主行使共同管理权的适当限制，系该小区全体业主的真实意思表示，并进行了公示公告，符合法律、行政法规的规定，全体业主应当遵守该议事规则的规定。判决还认为“业主拒付物业服务费用、不交存维修资金的，不享有业主大会会议上的投票权”的规定只是对其不履行义务时的权利限制，并非完全剥夺其投票权，一旦原告履行了交纳物业服务费和维修资金的义务，其即享有投票权。故认为《业主大会议事规则》第13条第4款的规定并未侵害原告的合法权益，对原告的诉讼请求也未予支持。

【观点二】该等约定无效

该观点则认为，投票权作为共同管理权的实现方式，是业主的建筑物区分所有权中所固有的权利。依照《民法典》第271条的规定，业主的建筑物区分所有权的性质是一种特殊的复合性不动产所有权，是专有部分的专有权、共有部分的共有权以及因共有关系而产生的共同管理的权利的结合。因此，共同管理权本身也是一种物权。因欠付物业费而对业主的物权进行限制，不仅缺乏法律依据，实质也是对物权法定原则的违反[物权法定，指物权的种类和物权的内容（即权能）应由法律直接规定，不得由当事人基于自由意志而协商创设或者确定]。

湖北省武汉市中级人民法院审理的上诉人黄某某与被上诉人武汉蔡甸经济开发区CJ小区业主大会、武汉蔡甸经济开发区CJ小区业主委员会业主撤销权纠纷一案[5]中， 二审判决即采此观点。判决认为，根据《中华人民共和国物权法》第70条、72条[6]的规定，业主对共有部分享有共有和共同管理的权利，据此，业主对业主大会会议上享有投票权是物权法规定的“共同管理的权利”，该权利的行使是基于业主享有小区房屋的物权而产生，不应当受到排除和限制。而业主拒交或欠交物业服务费，系业主与物业公司之间的合同关系，未交物业服务费不能取消其因物权产生的选举权与被选举权。故是否欠交物业服务费与是否享有投票权之间，没有法律上必然联系，不能以业主未交纳物业服务费为由剥夺业主投票权。案涉业主大会通过的《业主大会议事规则》中第十三条直接排除未缴纳物业服务费的业主投票权，与物权法相悖，虽然通过该《业主大会议事规则》时的程序并无违法，但其内容中的第十三条中涉及“业主拒付物业服务费用，不享有业主大会会议上的投票权”的内容，依法应认定为无效条款。对于该条款中的涉及的“维修资金”，判决则认为“是用于全体业主的共有部分，如不交存则应当对其在业主大会会议的权利进行限制”。也就是说“业主不交存维修资金的，不享有业主大会会议上的投票权”的内容有效。

【实务观点评析】

对于管理规约和业主大会议事规则中因欠交物业费而被限制投票权的约定，笔者赞同采该等约定无效的观点。之所以采此观点，首先系因限制业主投票权所影响的不仅仅是业主自治范围内的事项。我们知道，依照法律规定，选聘和解聘物业公司是由业主共同决定的，在业主大会成立后，业主共同决定即为业主大会的决定。国务院《物业管理条例》第12条规定，业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式。鉴于现实中绝大多数住宅小区都是以书面征求意见的形式召开业主大会的，故限制部分业主的投票权，其实质也就限制了该等业主参与业主大会的权利。而业主共同决定的结果（即投票结果）势必对相关的物业公司造成影响。虽然主大会议事规则是业主自治的规范，是业主共同意志的体现，但若该规则存在“溢出效果”，也即对不是业主的第三人造成了影响之情形的，则有纳入司法权审查之必要。其次，《民法典》第278条第2款规定：业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。按此规定，如果某小区有超出三分之一以上的业主存在欠交物业费的情形的，则意味着民法典该条第1款的9项业主共同决定的事项成为具文，无法处理也无法形成有效的业主大会决定。再次，是否欠交物业费实务案件中通常以相关的物业公司出具的证明来认定，但物业公司往往并非本案之诉讼参与人。比如有的业主认为其某一财产损害与物业服务有关，其虽未交纳但已经主张抵偿了物业费，这种情况在本案的审理中就很难作出认定。因限制业主投票权而发生的纠纷，其性质属于业主自治过程引发的纠纷，裁判者在处理业主自治纠纷中难以处理业主欠交物业费的纠纷，除个别情形之外，也无必要扩大审理范围。

另外，在笔者看来，不管是业主欠交物业费还是欠缴专项维修资金，对其投票权进行限制的约定也均无效。前引湖北省武汉市中级人民法院的判决，认为欠付物业费不应当限制而欠缴专项维修资金则应当限制业主投票权的结论，其说服力显然不够，逻辑上也无法自圆其说。因为按照《物业服务收费管理办法》中的规定，物业费构成中包括“物业共用部位、共用设施设备的日常运行、维护费用”。故从这一角度来说，物业费属于《民法典》第283条中的建筑物及其附属设施的“费用”范畴，与业主的共同利益是密切相关的。如果说，缴纳专项维修资金是业主的一种维护业主共同利益的义务，那么说交纳物业费在一定程度上也可认为是业主的一种维护业主共同利益的义务。

（二）被限制成为业主委员会委员

在业主拖欠物业费的前提下，是否还能享有被选举成为业主委员会委员的资格问题，实务中发生的争议亦颇为多见，论者所持观点不外乎以下两种。

【观点一】被选举为业主委员会委员是由业主固有的权利

该观点认为，国务院《物业管理条例》明确业主在物业管理活动中享有被选举权，且该权利并未限定条件。因此，只要具有被认定为民法典第二编第六章所称的业主这一身份的，就应享有被选举权。

福建省三明市三元区人民法院审理的原告纪某某等十一人与被告三明市三元区ZA小区业主委员会、三明市三元区ZA小区业主大会业主撤销权纠纷一案[7] 中，判决所采观点即是如此。原告提出“业主委员会委员中有三名委员在召开业主大会前就拖欠物业费，其当选业主委员会委员也是违反法定程序的”。一审判决认为，能否当选业主委员会委员的资格，最主要的前提条件是看他是否具有业主身份，业主委员会委员是按照业主大会法定多数业主的意愿选举出来的，其他任何人不得干涉。欠费问题是业主与物业服务公司之间的纠纷，属于业主与物业管理公司之间的民事合同纠纷，与业主是否有资格被选为业主委员会委员无关。

济南市市中区人民法院审理的原告黄某与被告济南市市中区LJ中心业主委员会业主撤销权纠纷一案[8]中，也采此观点。对于原告黄某主张的本次换届选举产生的部分业主委员会委员存在欠交物业费用的情形，不具备成为业主委员会委员条件的问题。判决认为此属于业主自治范围，且由于黄某所主张的八位业主欠付物业费用系因与案外人的物业公司等存在争议纠纷所致，故认为黄某的此项主张，依据不足，从而未予采纳。

【观点二】欠交物业费的业主不符合模范履行业主义务的条件，故不符合成为业主委员会委员的资格

该观点认为，模范履行业主义务是成为业主委员会委员的首要条件。按时交纳物业费是业主的基本义务，因此拖欠物业费的业主不符合成为业主委员会委员的资格。

在湖南省长沙市中级人民法院审理的上诉人吴某某与被上诉人长沙市开福区BC广场业主委员会业主撤销权纠纷一案[9]中，对于吴某某拒交物业费，而被业主委员会取消其委员候选人资格的争议。一审判决认为，按时交纳物业管理服务费系业主应尽的义务，作为一名诚信守法的业主，其在维权过程中采取拒交物业管理费时已侵害了其他业主的权益，不符合《议事规则》中规定的业主委员会委员应当遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务的条件，业委会以吴某某未按时交纳物业管理费为由提出的抗辩主张，一审法院予以采纳。二审判决对此也予以维持。

在山东省青岛市中级人民法院审理的上诉人青岛市崂山区人民政府金家岭街道办事处、原审被告青岛市崂山区住房和城乡建设局与被上诉人崂山区TY小区业主委员会诉其行政不予审核行为一案[10]中，判决指出，根据本院业已查明的事实，报备的业主委员会成员中的杜某存在欠缴2015年8月1日至2019年6月30日期间的物业费，王某某存在欠缴2015年1月1日至2017年9月30日期间的物业费的客观事实。在此情况下，上诉人金家岭街道办根据上述规定，作出备案不予审核通过的行政行为并无不当。很显然，该案判决所采观点也认同欠交物业费的业主不符合模范履行业主义务的条件，不具有成为业主委员会成员的资格。

【实务观点评析】

对于在管理规约和业主大会议事规则中限制欠交物业费的业主成为业主委员会委员（含候选人）的约定，笔者持赞同意见，也即认为该等约定有效。第一，业主能否被选举为业主委员会委员，完全属于业主自治范围的事项，并不会影响非业主的第三人。当然，也不会出现限制业主投票权而可能出现的无法处理也无法形成有效的业主大会决定的困境。第二，在管理规约和业主大会议事规则中作出此项限制，并未违反法律、行政法规的强制性规定。按约支付物业费也是民法典所规定的业主的义务。第三，按照国务院《物业管理条例》第64条的规定，业主委员会有督促欠交物业费之业主限期交纳的义务，欠交物业费的业主成为业主委员会委员，其行为与其职责相悖。因此限制欠交物业费的业主成为业主委员会委员，具有正当性。

笔者进一步认为，即使在管理规约和业主大会议事规则中未作此等约定，被选举为业主委员会委员的业主也不应存在欠付物业费的情形。《业主大会和业主委员会指导规则》第31条规定，业主委员会委员应当遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务。而按时交纳物业服务费用是《物业管理条例》规定的业主的法定义务。法定义务尚未履行，遑论模范履行其他业主义务。

延伸的问题

——业主被限制投票与被限制选为业主委员会委员的争议解决和司法救济

业主投票权与被选举权虽都是业主共同管理权的体现，但两者之间是存在差异的，除了上文已述及的因欠交物业费被限制行使之约定的效力差异之外，还体现为被限制行使权利业主争议解决和司法救济途径上。

《民法典》第280条第2款规定，业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。《物业管理条例》第十二条第五款作了相同的规定。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第12条则进一步明确“业主的合法权益”不仅包括实体权益也包括程序权益，并对其行使期限作了规定。这些法律规定便是业主撤销权的法律渊源，而民法典实施之前的物权法对此所作的规定是一致的。可见，业主被限制投票的争议解决和司法救济是可通过向人民法院提起业主撤销权的诉讼方式来解决的。

业主因欠费被限制选为业主委员会委员而发生争议，目前实务中较为一致的观点是，此等纠纷不属于人民法院民事诉讼的受案范围。如江苏省高级人民法院审查的再审申请人李某某与被申请人南京市DC公园业主委员会业主撤销权纠纷一案[11]，裁定指出，地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助见，选举业主委员会应当在地方人民政府有关部门指导和协助下进行，系业主行使自治权的方式，属于业主自治范畴，在业主委员会选举中产生的纠纷，不属于人民法院民事诉讼受理及审理的范围，当事人应向有关行政部门申请解决。有的地方性司法文件也对此也作了规定，如2011年10月27日实施的浙江省高级人民法院民一庭《关于审理物业服务纠纷案件适用法律若干问题的意见（试行）》第3条规定：“因业主大会、业主委员会的召开、选举、表决等属于业主自治范围内的事项而发生的纠纷，不属于本意见所称的物业服务合同纠纷；因此提起民事诉讼的，不予受理，但法律、法规、司法解释另有规定的除外。”笔者认为，结合《民法典》第277条第2款“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”以及《物业管理条例》第19条第2款“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”的规定，当事人因业主欠费被限制选为业主委员会委员而发生争议，应向有关行政主管部门申请解决。若认为业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，且相关主管部门处理违法或不作为的，当事人亦可提起行政诉讼。

简而言之，业主被限制投票权发生的争议，业主可以通过业主撤销权纠纷之诉以救济。但被限制选为业主委员会委员的争议，因为系业主选举中的争议，按照法律规定，只能申请主管部门处理，而不能径行提起民事诉讼。还有一点需说明的，因为选举业主委员会或者更换业主委员会成员是《民法典》规定的由“业主共同决定的事项”，故法院不能直接判决终止某一业主的业主委员会委员资格。在上海市第一中级人民法院审理的上诉人卢某某与被上诉人上海市松江区佘山YH别墅业主大会业主撤销权纠纷一案[12]中，原审上海市松江区人民法院对于卢某某的“判令撤销被告作出的选举杨某、周某某为业主委员会委员的决议”及“判令终止杨某、周某某业委会委员资格”这两项诉讼请求，经审理后认为，杨某、周某某存在违章搭建的事实，小区《业主大会议事规则》和《上海市住宅物业管理规定》均有违章搭建未改正的不得担任业主委员会成员的规定。原告以此要求撤销被告作出的关于选举其二人为业主委员会委员的决议的该诉请有事实和法律依据，应予以支持。但对于原告要求终止杨某、周某某业委会委员资格的诉请，一审判决则指出：“因选举、罢免业主委员会委员系小区业主大会的职权和职责所在，须符合特定情形且按照法定程序依法进行，应当由被告上海市松江区佘山YH别墅业主大会作出，本院不予处理。”卢某某以“一审法院的二项判决自相矛盾，且终止业委会委员的权利非业主大会独有”为由提起上诉后，二审法院亦指出“业委会委员的资格系由业主大会自治决定，对此，物业小区中的业主如对他人的业委会委员的资格存在异议，可另寻合规途径解决。”鉴于《业主大会和业主委员会指导规则》第51条已明确规定，业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。故此处所谓的另寻合规途径，在笔者看来，便是由业主委员会组织或由业主请求物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府责令业主委员会限期召开业主大会临时会议以重新选举业主委员会委员。

实务总结与指引

需要说明的是，就业主被限制共同管理权的行使引致的纠纷，本文中仅述及业主欠交物业费这一原因，只是因为这种情形比较典型而已，实务中较为常见的还有因违章装修、违法搭建等等。

虽然住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》规定了，业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。但通过对实务案件的梳理与观点比较，对于投票权进行限制并不具有合理性，存在民法典规定由业主共同决定的事项无法处理的可能，即形成业主自治僵局，有违民法典的立法本意。故限制共同管理权中的投票权的约定，应认定为无效。而，模范履行业主义务是对业主委员会委员的基本要求，因此就不履行特定义务情形业主，对其选举权进行限制，并不违反未违反法律、行政法规的强制性规定，也不存在民法典规定由业主共同决定的事项无法处理的可能，故应视为有效。

由于投票权涉及的是业主自身权利的行使，限制其行使投票权的决定，应当说是侵害了该业主的合法权利，故业主可以向人民法院提起业主撤销权纠纷的方式以维护自身的合法权益。而因被选举为业主委员会委员限制的纠纷，因其属于业主选举过程中争议，当事人需要依照法律的规定，向有关主管部门申请处理，而不能径行提起民事诉讼。

注释

[1]住建部网站针对广州市网友林少雄“2009年印发的——住房和城乡建设部关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知（建房[2009]274号），现在是否还在执行？”问题，2021年4月13日回复：《业主大会和业主委员会指导规则》继续有效，有关规定与《中华人民共和国民法典》不一致的，以《中华人民共和国民法典》为准。http://mohurd.gov.cn/gzly/zwzxhf/index_3.html

[2] 如《上海市住宅物业管理规定》第20条第2款规定：“业主委员会委员应当符合国务院《物业管理条例》规定的条件，且本人、配偶及其直系亲属未在本物业管理区域服务的物业服务企业任职。业主在本物业管理区域内有损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌、擅自改变物业使用性质、欠交物业服务费或者专项维修资金、违法出租房屋等情形之一且未改正的，不得担任业主委员会委员。业主大会可以依法决定增加不得担任业主委员会委员的情形。”2022年3月1日起施行的《杭州市物业管理条例》第25条规定的业主委员会成员、候补成员需要符合条件包括“按照有关规定或者约定，交存物业专项维修资金、交纳需要业主共同分摊的费用，且未恶意拖欠物业费”。

[3] 案号：（2020）浙07民终1494号。

[4] 对应《民法典》第134条，内容无修改。

[5] 案号：（2020）鄂01民终4112号。

[6] 对应《民法典》第271条、第273条的规定，内容无实质修改。

[7] 案号：（2019）闽0403民初1652号。

[8] 案号：（2017）鲁0103民初3510号。

[9] 案号：（2019）湘01民终4282号。

[10] 案号：（2020）鲁02行终647号。

[11] 案号：（2020）苏民申9844号。

[12] 案号：（2018）沪01民终10177号。

作者简介

方大明 律师

浙江东鹰律师事务所建设工程二部律师，著有《物业服务纠纷判例梳理与实务指引》一书（2021年1月法律出版社）。